II SA/Po 227/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania J. B. od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] 2011 r. nr PP.7331/003/09.II w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2009 r. J. B. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy terenu dla projektowanej budowy siedliska obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek gospodarczo inwentarski w T. na działce o nr ewid. [...], obręb T.. Dnia [...] 2010 r. wydano decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, od której jednak wnioskodawca wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił odmowną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Burmistrz S. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Wskazał, że zakwalifikował projektowaną inwestycję do "zabudowy zagrodowej", co spowodowało, iż znalazł zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłączający ust. 1 pkt 1 tego artykułu. Następnie Burmistrz stwierdził, iż zabudowa spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p. Nie spełnia jednak warunku zgodności z art. 2 ustawy oraz z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). Wskazał, że inwestycja tworzy zagrożenie dla możliwości zachowania ładu przestrzennego, a co za tym idzie prowadzi do rezultatu niezgodnego z ustawą oraz Europejską Konwencją Krajobrazową sporządzoną we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Powołał się przy tym na stanowisko zawarte w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2009 r. nr [...], w którym wskazano na walory przyrodnicze terenu. Burmistrz uznał też, że realizacja inwestycji zagrozi tym walorom, stąd należy uznać ją także za sprzeczną z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Inwestycja jest nie do pogodzenia z charakterem miejsca, w którym ma być zrealizowana. Spowodowałaby ona nieodwracalne negatywne skutki dla środowiska naturalnego i ładu przestrzennego. Teren, na którym planowana jest inwestycja jest obecnie całkowicie pozbawiony jakiejkolwiek zabudowy i aktywności inwestycyjnej, a jednocześnie stanowi cenne miejsce przyrodnicze o rzadkich walorach krajobrazowych. Ponadto - zdaniem Burmistrza - pozytywna decyzja otworzyłaby możliwość do dalszej zabudowy i całkowitej degradacji przyrody, walorów krajobrazowych i istniejącego ładu przestrzennego. Organ zaznaczył też, że inwestycja jest sprzeczna ze Studium Gminy S., co również w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia za odmową jej dopuszczenia. Wreszcie argumentów za nieopuszczeniem zabudowy działki [...] dostarcza art. 119 ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.), który wprowadza zakaz lokalizacji obiektów budowlanych ograniczających ludziom i dziko występującym zwierzętom dostęp do wody. Odwołanie od decyzji wniósł J. B.. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej: siedliska obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek gospodarczo-inwentarski (powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S.), art. 61 ust. 1 i 4 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego oraz naruszenie art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu podkreślił, iż planowana inwestycja wyczerpuje znamiona zabudowy zagrodowej, a w sprawie można zastosować art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Taka inwestycja nie stoi zatem w sprzeczności z terenem rolniczym, lecz stanowi jego element uzupełniający. Wskazał też, że niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny inwestycji z normami ogólnymi, na przykład chroniącymi ład przestrzenny, i że ocena taka mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. J. B. zauważył, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 K.p.a., gdyż przywołany przez Burmistrza art. 2 u.p.z.p. składa się z 19 punktów i zawiera wyłącznie definicje ustawowe. Organ błędnie powołał się nadto na Europejską Konwencję Krajobrazową sporządzoną we Florencji, gdyż nie tylko nie podał żadnej konkretnej podstawy prawnej, z którą pozostawałaby w sprzeczności planowana zabudowa, ale także nie zauważył, iż akt ten nie nadaje się do bezpośredniego stosowania. Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej: K.p.a.) Kolegium wskazało, że obowiązkiem organu pierwszej instancji ustalenie czy inwestycja mieści się w obrębie pojęcia zabudowy zagrodowej. Zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wymaga zbadania czy wielkość gospodarstwa rolnego należącego do inwestora, nawet położona w innej gminie, jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji. Gospodarstwo rolne powinno być związane z planowaną inwestycją, co oznacza, że samo porównanie powierzchni gospodarstwa nie jest wystarczające. Kolegium zaznaczyło, że ustalenia którejkolwiek z przesłanek art. 61 ust. 4 u.p.z.p. spowoduje, że sprawa będzie musiała być badana uwzględnieniem całego przepisu art. 61 ustawy, w tym zasady dobrego sąsiedztwa. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej Burmistrz obowiązany był przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p., a analiza ta musi spełniać wymogi określone zarówno w ustawie, jak też w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Odnosząc się natomiast do wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że przepisy odrębne to normy umiejscowione w innych aktach prawnych. Dodatkowo zaznaczyło, iż w myśl art. 64 w zw. z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, przy czym przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Takiej podstawy nie można wywieźć także z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium nie zgodziło się także ze stanowiskiem Burmistrza, co do możliwości powoływania się w sprawie Europejskiej Konwencji Krajobrazowej z Florencji. Akt ten stanowi wyłącznie wytyczne oraz standardy prawa i skierowany do polskiego prawodawcy. Nie można też abstrahować od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2009 r. nr [...], z którego wynika, że inwestycja jest zgodna z warunkami obszaru Natura 2000. Kolegium wskazało nadto organowi pierwszej instancji na wymogi formalne wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które w sprawie nie zostały spełnione. Przez to organ naruszył rażąco art. 107 § 1 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego naruszono też art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji było niewystarczające tak w aspekcie wyjaśnień faktycznych i prawnych. W końcowej części uzasadnienia Kolegium wskazało natomiast, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i nie może być podstawą decyzji. W skardze J. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż w "postępowaniu zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, które doprowadzi do należycie ustalonego stanu faktycznego sprawy". Jego zdaniem Kolegium uchybiło również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie bowiem powinno uchylić decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi J. B. podkreślił fakt opieszałości organów obu instancji, czyniąc sugestię, że ze względu na długo trwające postępowanie organ tym bardziej powinien dążyć do końcowego załatwienia sprawy. Wskazał, że art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. J. B. zaznaczył, że wszystkie okoliczności wskazane przez Kolegium w poprzedniej decyzji z dnia [...] 2010 r. zostały wyjaśnione (obszar gruntów, związek funkcjonalny) i nie były kwestionowane przez organ odwoławczy. Burmistrz S. wprost stwierdził, że zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p. w oparciu o przedłożone przez stronę zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy D. z dnia [...] 2010 r. i wyjaśnienia strony zawarte w piśmie z dnia 5 listopada 2010 r. oraz w piśmie z dnia 27 stycznia 2011 r. Natomiast uzasadnienie decyzji z dnia [...] 2011 r. stanowi powtórzenie argumentów przytoczonych w rozstrzygnięciu z dnia [...] 2010 r. Jako nieadekwatne skarżący ocenił zwłaszcza sformułowanie, że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny dowodów. Jego zdaniem skoro w sprawie dowody zostały zebrane, to Kolegium powinno je ocenić i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, a nie zasłaniać się zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zaznaczył, że przy takim rozumowaniu organ pierwszej instancji może celowo popełniać błędy tylko po to, by nie dopuścić do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem strony. Odnosząc się z kolei do wskazanego przez Kolegium naruszenia art. 10 K.p.a. J. B. wyjaśnił, że organ pierwszej instancji sprostował omyłkę w zakresie wskazanej daty decyzji (co oznaczało, że zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego nie mogło zostać uznane za doręczone po wydaniu decyzji). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Dodało, że ogłoszona została uchwała nr XIV/113/2011 Rady Miejskiej Gminy Stęszew z dnia 2 grudnia 2011 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 7 marca 2012 r. poz. 1277) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości Tomice i Mirosławki położonych w obrębach geodezyjnych Tomice, Mirosławki i Rybojedzko, gmina Stęszew. Uchwała ta objęła teren inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, ze zm. - obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r.), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało wyżej wymieniony przepis przedwcześnie. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym zawarta została między istotna zasada nakazująca prowadzić postępowanie w sposób efektywny ("podejmują wszelkie czynności niezbędne" "do załatwienia sprawy), która koresponduje z dającym się wyinterpretować z art. 37 § 1 K.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w sposób nie powodujący jego przewlekłości oraz z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. W tej sprawie Kolegium uchylając dnia [...] 2010 r. po raz pierwszy decyzję Burmistrza S. nakazało organowi pierwszej instancji zweryfikować czy wielkość gospodarstwa należącego do inwestora, także przy uwzględnieniu gruntów położonych w innych gminach, jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji (k. 123-126 akt administracyjnych). Organ pierwszej instancji podjął się wyjaśnienia tych kwestii. Pismem z dnia 19 października 2010 r. nr [...] wezwał skarżącego do dostarczenia: aktualnego zaświadczenia o łącznej wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem gminy S. i terenów innych gmin, pisemnego wyjaśnienia realnych i funkcjonalnych powiązań pomiędzy posiadanymi gruntami, które pozwoliłyby stwierdzić, że spełniają one - jako całość gospodarcza - warunki określone w art. 55 Kodeksu cywilnego oraz pisemnego wskazania funkcjonalnych powiązań planowanej zabudowy z prowadzonym gospodarstwem. W piśmie z dnia 5 listopada 2010 r. J. B. wyjaśnił, że gospodarstwo rolne prowadzi od kilkudziesięciu lat. Na terenie gminy posiada dom mieszkalny oraz budynek gospodarczy o powierzchni około 300 m2 przeznaczony do hodowli świń, królików kur i indyków (zabudowa zagrodowa). Na pozostałych gruntach prowadzona jest produkcja roślinna. Skarżący podkreślił też, że z uwagi na poszerzenie produkcji zwierzęcej o owce i kozy, które nie mogą być trzymane w budynku inwentarskim razem z pozostałymi zwierzętami, wystąpiła konieczność zrealizowania kolejnego budynku gospodarczo-inwentarskiego. Odnosząc się natomiast do kwestii powiązania funkcjonalnego posiadanych gruntów J. B. odwołał się do doktryny i orzecznictwa wskazując, że do uznania, iż grunty rolne wchodzą w skład gospodarstwa rolnego wystarczy, że potencjalnie mogą być one wykorzystane jako gospodarcza całość w produkcji rolniczej. Do pisma skarżący dołączył również zaświadczenie Wójta Gminy D. z dnia [...] 2010 r. nr [...], z którego wynika, że skarżący jest płatnikiem podatku rolnego, którego podstawę stanowi gospodarstwo rolne położone na terenie Gminy D. o łącznej powierzchni 28,0006 ha fizycznych, tj. 19,5864 ha przeliczeniowych (k. 97 akt administracyjnych). Ponadto w piśmie z dnia 27 stycznia 2011 r. J. B. dodatkowo wyjaśnił, że w skład siedliska wchodzić będzie dom mieszkalny. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że ten obiekt w może być zaliczony w skład gospodarstwa rolnego. Następnie Burmistrz S. przyjął, że planowana inwestycja spełnia kryteria zabudowy zagrodowej i uzasadnia zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wobec tak zebranego materiału dowodowego (uwzględniając fakt, że konieczność jego zebrania była już wcześniej przyczyną uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia) Kolegium obowiązane było we własnym zakresie zająć stanowisko (ewentualnie uzupełniając dowody w trybie art. 136 K.p.a.) i dopiero na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie. Powinno zwłaszcza przesądzić czy art. 61 ust. 4 u.p.z.p. może być w sprawie zastosowany. Dopiero wykluczenie takiej ewentualności otwierałoby bowiem drogę do postawienia organowi pierwszej instancji wymienionych w uzasadnieniu decyzji Kolegium zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących nienależytego wyjaśnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2005 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 86/12 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), że w przypadku w którym ustawodawca zrezygnował z wymogu istnienia kontynuacji funkcji zabudowy, sporządzenie analizy tej funkcji jest zbędne. Co więcej, gdy nie ma wymogu sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie istnienie również wymóg dołączenia załączników, które zawierają wyniki takiej analizy, wskazanych w § 9 ust. 2 rozporządzenia (tak też wyrok z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 838/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu Sąd podkreśla, że art. 138 § 2 K.p.a. nie może uzasadniać całkowitego uchylania się przez organ odwoławczy od oceny merytorycznej zebranego materiału sprawy, gdyż takie działanie jest przyczyną występowania zjawiska przewlekłości administracji publicznej. Kolegium powinno podejmować w możliwym zakresie wszelkie czynności niezbędne wyjaśnienia i do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.) i to chociażby nawet ostatecznie miało dojść do rozstrzygnięcia kasacyjnego. Należy podkreślić, że zgodnie ze zd. 2 art. 138 § 2 K.p.a. przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tej sprawie od przesądzenia czy do inwestycji mógł znaleźć zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zależało w jaki sposób sprawa powinna być definitywnie załatwiona, a zwłaszcza czy w ogóle zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Kolegium przedwcześnie zatem nakazało organowi pierwszej instancji prowadzić takie postępowanie. Naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. stanowiło zatem w tej sprawie bezpośrednią przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji. W toku dalszego postępowania Kolegium obowiązane będzie jednak w pierwszej kolejności uwzględnić fakt, że uchwałą z dnia 28 grudnia 2011 r. nr XIV/113/2011 Rada Miejska Gminy Stęszew uchwaliła "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości Tomice i Mirosławki położonych w obrębach geodezyjnych Tomice, Mirosławki i Rybojedzko, gmina Stęszew". Plan ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 7 marca 2012 r., poz. 1277. Z wymienionych względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., natomiast o wykonalności decyzji w oparciu o art. 152 P.p.s.a.