IV SA/Po 86/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi[...] Sp. z o. o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o. o. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchyloną decyzją – wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie: "u.p.z.p."), a także art. 104 k.p.a. – Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt") odmówił spółce [...]z siedzibą we [...] (dalej: "Spółka" lub "Skarżący"), następcy prawnemu spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Wnioskodawca"), ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech wolnostojących elektrowni wiatrowych EW1, EW2, EW3, EW4, służących do wytwarzania energii, budowie drogi dojazdowej z placami manewrowymi i obiektami tymczasowej infrastruktury technicznej, na działkach [...]. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym, ustalonym przez organy administracji oraz wynikającym z akt administracyjnych sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wnioskodawca wystąpił do Wójta o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej wyższych napięć 15kV wraz z budową: czterech wolnostojących elektrowni wiatrowych EW1, EW2, EW3, EW4, służących do korzystania z tej linii, która przesyła wytworzoną energię do sieci dystrybucji, drogi dojazdowej z placami manewrowymi i obiektami tymczasowej infrastruktury technicznej w prognozowanym okresie inwestycji, projektowanych na działkach: [...]. Na wystąpienie Wójta, Marszałek Województwa Wielkopolskiego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], uzgodnił możliwość ustalenia lokalizacji celu publicznego dla powyższej inwestycji w części dotyczącej budowy linii kablowych SN 15 kV, linii telesterowniczych i dróg dojazdowych (o ile nadana im będzie kategoria dróg publicznych) oraz odmówił uzgodnienia takiej możliwości dla części inwestycji polegającej na budowie 4 siłowni wiatrowych oraz dróg dojazdowych (jeżeli nie będzie im nadany status dróg publicznych). Postanowienie to stało się ostateczne na skutek cofnięcia zażalenia przez Spółkę, która wstąpiła do postępowania w charakterze następcy prawnego Wnioskodawcy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowle ww. linii kablowej. W dniu [...] marca 2010 r. Wójt wydał decyzję Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ww. elektrowni wiatrowych. Na skutek odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], SKO uchyliło powyższą decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na uchybienia w zakresie kompletności wniosku, następstwa prawnego inwestora i związanej z tym procedury. Pismem z dnia [...] września 2010 r. (prezentata Urzędu Gminy –[...] września 2010 r.) Spółka wystąpiła o zmianę wniosku z dnia [...] kwietnia 2008 r., wnioskując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji polegającej na budowie czterech wolnostojących elektrowni wiatrowych EW1, EW2, EW3, EW4 służących do wytwarzania energii, budowie drogi dojazdowej z placami manewrowymi i obiektami tymczasowej infrastruktury technicznej położonych na działkach nr [...] jako urządzeń infrastruktury technicznej na podstawie art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. W odpowiedzi na wystąpienie Wójta, Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego (dalej: "Dyrektor ZPK") pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], negatywnie zaopiniował lokalizację i realizację inwestycji planowanej przez Spółkę. Stanowisko to zostało przezeń podtrzymane w piśmie z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...]. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że działki nr [...] położone są w obszarze, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "plan miejscowy"). Natomiast w planie miejscowym, który utracił swą ważność z dniem 01 stycznia 2004 r., działki te przeznaczone były pod pola uprawne, zaś w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] przeznaczone są na cele rolne. Zarazem w załączonej do decyzji "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" organ wskazał, że projektowane do wyłączenia grunty nie stanowią zwartych obszarów w obrębie klas I-III przekraczających 0,5 ha, w związku z tym nie wymagają uzyskania zgody ministra wg zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (pkt 5.5.). Zdaniem Wójta warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji mogą być ustalone wyłącznie na podstawie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 3–5 i ust. 3 u.p.z.p. W ocenie tego organu wnioskowana inwestycja nie spełnia wymagań zawartych w art. 61 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p. W aktach sprawy brak bowiem wymienionej w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, gwarantującej wykonanie uzbrojenia terenu. Nadto ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.; powinno być: "Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn zm." – uw. Sądu; dalej: "ustawa o ochronie przyrody", w skrócie "u.o.p.") nakłada na administracje publiczną obowiązek dbałości o przyrodę, w tym krajobraz, będący dziedzictwem i bogactwem narodowym. Przedmiotowe działki położone są w rolniczej przestrzeni produkcyjnej przy granicy [...] Parku Krajobrazowego (dalej: "Park"). Dla Parku przygotowano projekt planu ochrony, który nie dopuszcza lokalizacji siłowni wiatrowych w pasie 1 km od granic Parku, ponieważ będzie to stanowiło bezpośrednie zagrożenie dla awifauny Parku, jak również dla gatunków związanych z agrocenozami i terenami podmokłymi w sąsiedztwie jego granic. W odwołaniu od tej decyzji Spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie rozstrzygnięcia orzekającego co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, tj. uznanie, że koniecznym było przedłożenie do akt sprawy umowy gwarantującej wykonanie uzbrojenia terenu, zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, 2) art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zamierzenie inwestycyjne narusza przepisy odrębne tj. ustawę o ochronie przyrody, oraz odmówienie na tej podstawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji; 3) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, tj. uznanie, że w sprawie brak jest przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy; 4) art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 106 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, i w konsekwencji wystąpienie przez Wójta do organów wymienionych w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. o uzgodnienie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, mimo iż uzgodnieniu podlega jedynie pozytywna decyzja ustalająca warunki zabudowy; 5) art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób niewnikliwy, mający na celu przewlekłość postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca uznała za bezpodstawny zarzut braku umów gwarantujących uzbrojenie terenu, gdyż legitymowanie się przez inwestora umową nie jest na tym etapie wymagane, wystarczy uzyskanie zapewnienia, że taka umowa zostanie w przyszłości zawarta. Ponadto organ I instancji nawet nie wezwał strony do uzupełnienia wniosku o te dokumenty. W zakresie zaś zarzutu naruszenia planu ochrony Parku Skarżąca podkreśliła, iż plan ten jeszcze nie obowiązuje, a więc jego postanowienia nie mogły stanowić oparcia dla zaskarżonej odwołaniem decyzji. Samo zaś uzgodnienie dokonane przez Dyrektora ZPK pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. było bezprawne, gdyż nie zachowywało wymaganej formy postanowienia z art. 106 k.p.a. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2011 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu szczegółowo opisano tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy, przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby taka decyzja mogła zostać wydana, elementy decyzji oraz niezbędne wymogi, jakie decyzja oraz jej integralne elementy muszą spełniać. Organ odwoławczy ocenił, że postępowanie organu I instancji pozostaje w sprzeczności z odnośnymi przepisami prawa. Uzgodnieniu w trybie postanowienia z art. 106 k.p.a. podlegają jedynie uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W takim przypadku inwestorowi przysługuje zażalenie na takie uzgodnienie. Organ I instancji w ogóle nie uwzględnił własnej decyzji środowiskowej co ma szczególne znaczenie, gdyż dotyczy ona planowanej inwestycji. Zdaniem SKO z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W szczególności, skoro Wójt stwierdził brak dokumentów dotyczących zapewnienia uzbrojenia terenu, to powinien wezwać inwestora do uzupełnienia braków formalnych. Bezpodstawnie organ I instancji powołuje się na możliwość wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego rozporządzenia w sprawie utworzenia planu ochrony dla Parku, gdyż dopóki akt prawny nie zostanie opublikowany, dopóty nie obowiązuje. Dalej SKO określiło wymagania dotyczące sporządzenia analizy urbanistycznej i ustalenia granic obszaru analizowanego. W ocenie organu odwoławczego Wójt nie ustalił w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący stanu prawnego sprawy i dokonał jego błędnej interpretacji. W wytycznych SKO zaleciło, aby w toku ponownie prowadzonego postępowania Wójt dokonał rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego, na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., wskazując przyjęte odległości i zakreślając je w czytelnej technice graficznej z uwzględnieniem odpowiednich oznaczeń i nazewnictwa. Podkreśliło, że Wójt nie może uznać, iż projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, skoro inwestor wydziela jednocześnie działki pod drogi wewnętrzne, które będą miały dostęp do drogi publicznej. Odnosząc się zaś do zarzutu uzgodnienia decyzji negatywnej organ odwoławczy wyjaśnił, iż jeżeli jedyną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy ma być negatywna opinia, to organ powinien uzgodnić projekt decyzji negatywnej, gdyż może się okazać, że organy uzgadniające stwierdzą, iż możliwa jest jednak realizacja planowanej inwestycji. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") oraz zasądzenia od SKO na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie i uznanie, że istnieje konieczny dla wyjaśnienia zakres sprawy – a w konsekwencji wydanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – podczas gdy istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w oparciu o obszerny materiał dowodowy zgromadzony dotychczas w tej sprawie; 2. nie wydanie przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, podczas gdy istniały do tego ustawowe przesłanki; 3. naruszenie art. 15 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie i nie zapewnienie realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, tj. wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, podczas gdy istniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, 4. naruszenie art. 8 i art. 12 k.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie uprawnień przez organ II instancji, tj. wydanie decyzji kasacyjnej, podczas gdy istniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego – co spowodowało niedopełnienie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, jak również spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca obszernie zrelacjonowała przebieg postępowania, podkreślając, że organ odwoławczy zobligowany jest do dokonania samodzielnej oceny prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej i merytorycznego rozpoznania sprawy. Jeśliby uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił rozpoznawanej sprawy w sposób wystarczający, to powinien sam przeprowadzić niezbędne postępowanie w określonym zakresie. Z zaskarżonej decyzji nie wynika jasno, jakich naruszeń dokonał organ I instancji. Skoro SKO podzieliło stanowisko zawarte w odwołaniu, winno wydać merytoryczną decyzję. Dokonane przez organ I instancji naruszenia nie rodzą obowiązku uzupełnienia postępowania dowodowego, a jedynie dokonania właściwej wykładni przepisów prawa przez organ II instancji. Wbrew wskazaniom SKO, nie ma potrzeby dokonywania ponownej rzetelnej analizy stanu terenu, albowiem zgromadzone w sprawie dowody pozwalają na przeprowadzenie takiej analizy także organowi II instancji. Decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i powinna być stosowana w szczególnych przypadkach. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Materialnoprawną podstawę zapadłych rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.p.z.p. Regulują one zarówno warunki, jak i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy, której funkcją jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie objętego ustaleniami planu miejscowego (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dalej w skrócie: "d.w.z.") jest wówczas możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym – w myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p. – warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.); 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przywołanych wyżej pkt 1 i 2 w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). Nie ulega wątpliwości, iż cytowany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż planowana inwestycja, w postaci elektrowni wiatrowych, zalicza się do "urządzeń infrastruktury technicznej" w rozumieniu tego przepisu. Taki pogląd ugruntował się już w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np.: wyrok NSA z 03.03.2011 r., II OSK 2251/10; wyrok NSA z 21.04.2010 r., II OSK 310/10; wyrok WSA w Białymstoku, II SA/Bk 532/11; wyrok WSA w Poznaniu z 26.01.2011 r., II SA/Po 758/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") i reprezentowany jest też w doktrynie (zob. np. J. Szuma, Uwarunkowania prawne elektrowni wiatrowych w Polsce [w:] Prawo ochrony przyrody a wolność gospodarcza, pod red. M. Górskiego, Łódź – Poznań 2011, s. 375). Stanowisko takie zajęły również organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie (aczkolwiek nie uwzględniły wszystkich płynących stąd konsekwencji – o czym niżej). Wobec powyższego, spośród warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przedmiotowa inwestycja winna spełniać te, wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 3–5 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., i one to winny zostać poddane wnikliwej analizie w postępowaniu lokalizacyjnym. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji Wójta, przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy było niespełnienie wymagań zawartych w art. 61 ust. 4 i 5 u.p.z.p. Powołanie się w tym kontekście na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest chybione i w dodatku całkowicie niezrozumiałe, gdyż przepis ten dotyczy zabudowy zagrodowej, z jaką w niniejszej sprawie bez wątpienia nie mamy do czynienia. Także wskazanie na art. 61 ust. 5 u.p.z.p. nie było zasadne – jako co najmniej przedwczesne. Jak bowiem trafnie skonstatował organ odwoławczy, w przypadku stwierdzenia braku dokumentów dotyczących zapewnienia uzbrojenia terenu, organ I instancji winien w pierwszej kolejności wezwać inwestora o ich przedłożenie, a dopiero w razie niewykonania tego wezwania uznać ewentualnie, iż nie został spełniony (wykazany) warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Organ powinien przy tym każdorazowo baczyć, czy okoliczności istotne dla zweryfikowania tej przesłanki nie stanowią faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu (w szczególności z innych toczących się przed tym organem postępowań), gdyż takie fakty – zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. – nie wymagają dowodu. Również trafnie SKO wskazało na niedopuszczalność uzasadniania przez organ I instancji swej odmowy ustalenia warunków zabudowy treścią projektu planu ochrony Parku. Należy jednak podkreślić, że nawet w razie wejścia w życie takiego planu, jego postanowienia pozostaną bez wpływu na możliwość (bądź nie) ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jak bowiem trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r. (II OSK 2035/09; CBOSA) rozporządzenie wojewody (obecnie: uchwała sejmiku województwa – art. 19 ust. 6a u.o.p.) w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego nie może być uznane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ustanowiony rozporządzeniem plan ochrony nie zawiera przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy. Wiążącego charakteru zakazów zawartych w planie ochrony nie da się wywieść z przepisów ustawy o ochronie przyrody, określających treść planu ochrony parku krajobrazowego. Zawarte w planie ochrony parku krajobrazowego ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego – o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p. – adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. W związku z powyższym należy przyjąć, że w postępowaniu lokalizacyjnym wiążą tylko takie zakazy, które zostały ustanowione w procedurze właściwej dla aktu o utworzeniu parku krajobrazowego (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3 u.o.p.). Ważnym elementem tej procedury – istotnie różniącym ją od procedury ustanawiania planu ochrony – jest wymóg uzgodnienia projektu aktu o utworzeniu parku krajobrazowego z właściwą miejscowo radą gminy (art. 16 ust. 4 u.o.p.). W odniesieniu do planu ochrony wymóg "uzgodnienia" projektu został zastąpiony "słabszą" formą współdziałania organów – koniecznością jego "zaopiniowania". Powyższe dodatkowo przemawia przeciwko zrównywaniu skutków (mocy wiążącej) zakazów zawartych w uchwale (dawniej: rozporządzeniu) o utworzeniu parku krajobrazowego z zakazami wynikającymi z ustaleń planu ochrony takiego parku. Na marginesie należy ponadto zauważyć, iż w świetle art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. organem właściwym do uzgadniania d.w.z. w odniesieniu do m.in. parków krajobrazowych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie dyrektorzy parków (tu: Dyrektor ZPK). Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., a więc w drodze postanowienia, na które inwestorowi służy zażalenie (art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż decyzja Wójta była wadliwa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, dlatego zasadnie została przez organ odwoławczy uchylona. To rozstrzygnięcie nie jest zresztą w skardze kwestionowane. Skarżący zarzuca jedynie, iż SKO, uchyliwszy zaskarżoną decyzję, błędnie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zamiast orzec co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. Zdaniem Skarżącego nie było podstaw do wydania przez SKO decyzji kasacyjnej, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie przez ten organ decyzji "merytorycznej" (reformacyjnej). W uznaniu Sądu zarzut ten nie jest zasadny. Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a., który – w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. – stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, tj. wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że – jak trafnie podniesiono w skardze – kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej w sprawie decyzji sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy mógł rozstrzygnąć sprawę merytorycznie na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji, czy też konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu przekazanie przez SKO sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji było w okolicznościach niniejszej sprawy usprawiedliwione. Należy bowiem zauważyć, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skoro decyzja organu I instancji została uchylona przez SKO, to tym samym uchylony został także stanowiący jej integralną część załącznik nr 1 (jej część graficzna). Nie może on więc być już traktowany jako załącznik do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w tej sprawie, w tym także do postulowanej przez Skarżącą decyzji reformacyjnej. Co więcej, uchylenie d.w.z. niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do zakwestionowanej decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem Skarżącego, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) – o ile okaże się w niniejszej sprawie uzasadnione – wymagać będzie uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył wszak decyzji odmownej. W toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy należy bowiem wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla właściwego określenia każdego z elementów, jakie powinna zawierać taka decyzja. Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., d.w.z. powinna określać: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Tymczasem zwłaszcza elementy wymienione wyżej w pkt 2 nie były dotychczas przedmiotem szerszego postępowania wyjaśniającego organów administracji. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie naruszało przepisów art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ani też art. 15, art. 8 i art. 12 k.p.a. W konsekwencji za całkowicie chybiony uznał także zarzut skargi naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej wiązało się z koniecznością wskazania w jej uzasadnieniu, jakie okoliczności winny zostać wzięte pod uwagę przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 in fine k.p.a.). I to właśnie w zakresie tych wytycznych – a także poprzedzających je uwag SKO odnośnie sposobu przeprowadzenia przez organ I instancji analizy urbanistycznej – Sąd dopatrzył się uchybień, które przesądziły o konieczności wyeliminowania z obrotu także zaskarżonej decyzji SKO. W ocenie Sądu organy obu instancji błędnie bowiem przyjęły, że w przypadku przedmiotowej inwestycji niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Błąd ten został powielony w wytycznych, w których SKO zaleciło organowi I instancji dokonanie "rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczeniu obszaru analizowanego, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy mapie". Wprawdzie z literalnego brzmienia § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia wynika wymóg sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy w przypadkach określonych w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p., jednak należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie sporządzanie takiej analizy nie jest konieczne. Analiza wykonywana jest bowiem w celu ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg wydania d.w.z., jakim jest kontynuacja funkcji. Skoro w przypadku określonym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z wymogu istnienia kontynuacji funkcji, to tym samym sporządzanie analizy jest zbędne. Niezależnie bowiem od tego, czy analiza ta wykazałaby, że istnieje kontynuacja funkcji czy nie, to nie mogłoby to być podstawą ustalenia warunków zabudowy lub odmowy ustalenia warunków zabudowy. Brak wymogu istnienia kontynuacji funkcji w przypadku określonym w art. 64 ust. 4 u.p.z.p. oznacza zaś w konsekwencji brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym do ustawy, nie mogą modyfikować rozwiązań prawnych zawartych w ustawie. Co więcej, w sytuacji, gdy nie ma wymogu sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie istnieje również wymóg dołączenia załączników, które zawierają wyniki takiej analizy, wskazanych w § 9 ust. 2 rozporządzenia (por. wyrok NSA z 27.05.2009 r., II OSK 838/08 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 14.02.2008 r., II OSK 838/08; CBOSA). Należy wyjaśnić, iż oddalenie skargi w niniejszej sprawie skutkowałoby utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji SKO także w części obejmującej wytyczne co do dalszego postępowania. Właśnie wadliwość tych wytycznych – których realizacja mogłaby w dodatku wpłynąć na istotne wydłużenie dalszego toku postępowania administracyjnego – przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo prawidłowości zawartego w niej rozstrzygnięcia (tj. uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia). Ponieważ w konsekwencji uchylenia decyzji SKO "odżyłaby" wadliwa decyzja Wójta, również jej formalne uchylenie w niniejszym wyroku stało się niezbędne. Takie rozstrzygnięcie nie narusza przy tym w żadnej mierze art. 134 § 2 p.p.s.a. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego ją radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) w wysokości 240 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 757 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi i wytyczne. W szczególności odstąpi od powtórnego przeprowadzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, natomiast wnikliwie rozważy, czy planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 3–5 u.p.z.p., a w szczególności, czy nie narusza przepisów odrębnych, w tym zwłaszcza z zakresu ochrony środowiska (przede wszystkim w kontekście wydanej wcześniej decyzji środowiskowej) oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Następnie, stosownie do wyników tych rozważań, powierzy uprawnionej osobie (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) sporządzenie nowego projektu decyzji, który podda wymaganym uzgodnieniom i opiniowaniu – co także dotyczy ewentualnego projekt decyzji odmownej, jeśliby odmowa wynikała z okoliczności, dla których oceny właściwy jest organ uzgadniający (na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO). Wreszcie, na podstawie wyników całego postępowania organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. ja