II SA/Po 227/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] 2014 r. znak [...] Prezydent Miasta P. (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") odmówił przyznania K. K. (dalej również: "wnioskodawca", "zainteresowany" lub "skarżący") zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 800,00 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na następujący stan faktyczny, przyjęty bez zastrzeżeń przez organ II instancji. K. K. w dniu 7 marca 2014 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, a w dniu 20 marca 2014 r. przeprowadzono aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego, w trakcie którego skarżący sprecyzował swoje żądania, wnosząc o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 800 zł. Wnioskodawca nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, na wizyty zgłasza się regularnie; mimo zdiagnozowanej przewlekłej choroby, skarżący nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności; jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowił zasiłek okresowy w wysokości 271 zł. Zamieszkuje w budynku (lokalu) położonym na terenie rodzinnego ogródka działkowego w [...], do którego prawo posiada jego ojciec. Budynek składa się z jednego pokoju, w którym wydzielony jest aneks kuchenny, toaleta i piec typu "koza"; do budynku doprowadzony jest prąd i woda. Dochód zainteresowanego nie przekracza kryterium dochodowego, w związku z tym otrzymał już wsparcie ze środków pomocy społecznej na cel wskazany we wniosku – kolejnymi decyzjami z dnia [...] marca 2014 r. przyznano mu zasiłek celowy w wysokości po 400 zł miesięcznie na zakup żywności w marcu, kwietniu i maju 2014 r. Organ I instancji stwierdził zarazem, że po oszacowaniu dostępnych środków finansowych i potencjalnych potrzeb innych podopiecznych należy negatywnie załatwić wniosek zainteresowanego z dnia 7 marca 2014 r.; tym bardziej, że przeciętna kwota przeznaczona na pomoc finansową w ramach dożywiania wynosi 250 zł, a w przypadku skarżącego zasadne było natomiast przyznawanie wyższych kwot wspomnianego dofinansowania, tj. w wysokości 400 zł, co już uczyniono. W podaniu z dnia 26 kwietnia 2014 r. wnioskodawca odwołał się od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 39 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, dodając zarazem, że zainteresowany otrzymuje miesięcznie pomoc w wysokości 671 zł ze środków organu I instancji; od początku roku do maja 2014 r. uzyskał on pomocą finansową w łącznej wysokości 4 347,35 zł. Dalej Kolegium argumentowało, że przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w wysokości 800 zł nie mieści się w możliwościach organu pomocy społecznej; tym bardziej, że otrzymał już na tożsamy cel kwoty po 400 zł, a jego sytuacja nie uległa zmianie. Ponadto organ II instancji wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 6,74 zł, a decyzją tego organu z dnia [...] 2014 r. – zasiłek celowy na pokrycie opłat za energię elektryczną w wysokości 650 zł. Organ odwoławczy uznał, że tym samym zakres udzielonej skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup żywności i zasiłku okresowego pozwala na samodzielne pokrywanie potrzeb przez skarżącego i nie uzasadnia zwiększenia wysokości środków finansowych na ten cel. Wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1315/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi K. K., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] października 2014 r. Sąd wskazał na to, że organy obydwu instancji przyjęły, iż żądanie skarżącego zostało określone we wniosku z dnia 7 marca 2014 r. i w tym zakresie podkreślił, że takiego dokumentu brak w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych. Sąd podkreślił, że wezwał w trybie procesowym Kolegium do nadesłania przedmiotowego wniosku, jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. W ocenie Sądu brak wspomnianego wniosku z dnia 7 marca 2014 r. stanowi istotne uchybienie proceduralne, bowiem na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym wywiadu środowiskowego, nie można obecnie zweryfikować twierdzeń organów administracji publicznej co do treści żądania skarżącego, gdyż zebrana w tej sprawie dokumentacja nie pokrywa się w żadnej mierze z referowanym przez organy wnioskiem z dnia 7 marca 2014 r., a kwestia zaspokojenia innych potrzeb skarżącego, których zgłoszenie wynika z tego materiału procesowego, była przedmiotem odrębnej decyzji. Sąd podniósł, że wbrew twierdzeniom organów wspomniany wywiad środowiskowy nie zawiera informacji potwierdzających zgłoszenie przez skarżącego żądania przyznania mu zasiłku celowego na żywność w kwocie 800 zł. W konsekwencji tutejszy Sąd stwierdził, że co najmniej zaskarżona decyzja Kolegium obarczona jest wadą arbitralności, nie można bowiem wskazać wyraźnej podstawy faktycznej, na podstawie której organ II instancji przyjął, iż skarżący domagał się wypłaty 800 zł tytułem zasiłku celowego na zakup żywności. Sąd zaznaczył, że w takim wypadku organ odwoławczy zobowiązany był przeprowadzić na podstawie art. 136 K.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełniania materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych albo zlecić przeprowadzenie tych czynności organowi I instancji.; w szczególności niezbędne było zwrócenie się do Prezydenta Miasta o przekazanie wspomnianego wniosku z dnia 7 marca 2014 r. Stwierdzając naruszenie przez Kolegium przepisu art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 136 K.p.a., tutejszy Sąd uznał, że uchybienie to miało charakter istotny, gdyż w konsekwencji ich popełnienia organ II instancji nie uchylił się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia. W wytycznych co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że Kolegium, rozpatrując ponownie sprawę, powinno uzupełnić materiał dowodowy o wniosek skarżącego z dnia 7 marca 2014 r. i zweryfikować, czy zainteresowany rzeczywiście domagał się przyznania mu zasiłku celowego w wysokości 800 zł na zakup żywności. Prowadząc ponownie postępowanie po doręczeniu organowi odwoławczemu prawomocnego orzeczenia i zwrocie akt sprawy, Kolegium bez przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności dowodowych – decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] uchyliło zakażoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 grudnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) oraz art. 138 § 2 K.p.a. Podnosząc, że wskazane przez tutejszy Sąd braki w materiale dowodowym stanowią naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., Kolegium stwierdziło, że w związku z tym organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie brakującego wniosku zainteresowanego w sprawie, badając jednocześnie rodzaj zgłaszanych przez niego potrzeb bytowych, co dotąd nie znalazło odzwierciedlenia w przekazanych aktach sprawy oraz wywiadzie środowiskowym. K. K. zaskarżył do tutejszego Sądu decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r., wyrażając niezadowolenie z faktu jej wydania. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedstawiając motywy wyroku, w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) organy, jak również Sąd były związane wydanym w przedmiotowej sprawie wyrokiem własnym tutejszego Sądu z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1315/14 – co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Wynikające z art. 153 i art. 170 P.p.s.a. związanie oceną prawną, jak i samym orzeczeniem oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W konsekwencji również żadna inna strona nie może skutecznie zgłaszać zarzutów stojących w sprzeczności z taką oceną prawną. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba zatem podkreślić, że wiążąco zostało już przez tutejszy Sąd stwierdzone, iż zgromadzony przez organy materiał dowodowy, a w tym wywiad środowiskowy, nie zawiera informacji potwierdzających zgłoszenie przez skarżącego żądania przyznania mu zasiłku celowego na żywność w kwocie 800 zł, wobec czego zaskarżona decyzja obarczona jest wadą arbitralności, nie można bowiem wskazać wyraźnej podstawy faktycznej, na podstawie której organ II instancji przyjął, iż skarżący domagał się wypłaty 800 zł tytułem zasiłku celowego na zakup żywności. Dlatego właśnie Sąd w wytycznych wskazał organowi II instancji na obowiązek przeprowadzenia na podstawie art. 136 K.p.a. dodatkowego postępowania w celu uzupełniania materiału dowodowego; w szczególności wskazał jako niezbędne zwrócenie się do Prezydenta Miasta o przekazanie wspomnianego wniosku z dnia 7 marca 2014 r. Tymczasem, prowadząc ponownie postępowanie, Kolegium bez przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności dowodowych decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchyliło zakażoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazało na konieczność uzupełnienia przez organ I instancji materiału dowodowego. Tym samym organ II instancji wykonał zalecenia tutejszego à rebours, bowiem zastosował w sprawie rozstrzygnięcie kasacyjne, cedując na organ I instancji wypełnienie tych wytycznych, których jednoznacznym adresatem było samo Kolegium – jako organ odwoławczy. Trzeba zatem przypomnieć organowi odwoławczemu, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz brzmienie art. art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 136 K.p.a., rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ograniczone jest do swego rodzaju ostateczności i może być zastosowane tylko w razie stwierdzenia, iż zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy merytoryczne organ odwoławczy nie podjął odpowiedniej aktywności w celu wyczerpania możliwości dowodowych wynikających z art. 136 K.p.a. Wobec tego jedynie w razie ustalenia w toku przeprowadzanego przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego, że rozmiar dowodów i okoliczności podlegających ustaleniu w drugiej instancji jednoznacznie przekracza ramy określone w art. 136 K.p.a., mogłoby być ewentualnie rozważone zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Jest to jednak w ocenie Sądu w zasadzie możliwość li tylko teoretyczna, bowiem postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia jedynie co do jednej okoliczności, a mianowicie o domniemany wniosek skarżącego z dnia 7 marca 2014 r. – a zatem dotyczy weryfikacji, czy skarżący zgłosił organowi pomocy społecznej potrzebę bytową w postaci żądania zasiłku na zakup żywności w kwocie 800 zł. W ocenie tutejszego Sądu wyjaśnienie tej okoliczności przez Kolegium jest możliwe przy zastosowaniu art. 136 K.p.a. – i w tym zakresie organ odwoławczy ma prawo skorzystać z pomocy organu I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. przede wszystkim art.153 P.p.s.a., a w konsekwencji również przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 oraz art. 138 § 2 K.p.a., które to naruszenie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, skoro zdeterminowało sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Rozpatrując ponownie sprawę, organ II instancji powinien wypełnić wytyczne sformułowane przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., tj. uzupełnić materiał dowodowy o wniosek skarżącego z dnia 7 marca 2014 r. i zweryfikować, czy zainteresowany rzeczywiście domagał się przyznania mu zasiłku celowego w wysokości 800 zł na zakup żywności. W tym celu może zlecić przeprowadzenie określonych czynności przez organ I instancji, bowiem pozwala na to przepis art. 136 K.p.a., jednak wyłączona jest możliwość zastosowania w tym zakresie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej w celu uzupełnienia materiału procesowego. Dopiero w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego Kolegium rozważy, jaki rodzaj rozstrzygnięcia przewidziany w art. 138 K.p.a. może być zastosowany w przedmiotowej sprawie.