II SA/Po 228/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi M. i J. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...], Znak [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 500-,zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska Starosta decyzją z dnia [...]na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego położonego w Ś.W., przy ul. [...] nr ewid. działki [...] )o gabinet lekarski. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania. Przypomniano, iż warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostały ustalone decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] . W dniu [...] na wniosek inwestora - z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza - postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zostało zawieszone. W czasie zawieszenia postępowania decyzja z dnia [...] została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze . W dniu [...] wydano ponownie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a kolegium w dniu [...] utrzymało tę decyzję w mocy. Opisując przebieg postępowania dalej wskazano, iż w dniu [...]- na wniosek inwestora - postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zostało podjęte, a wydana następnie decyzja Burmistrz Miasta udzielająca pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...] ,który wskazał, że wyjaśnienia wymaga kwestia funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch decyzji o warunkach zabudowy. W rozważaniach co do meritum organ pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż "kwestia rzekomego występowania w obrocie prawnym dwóch decyzji o warunkach zabudowy została jednoznacznie wyjaśniona". Odwołanie od powyższej decyzji złożyli właściciele sąsiedniej nieruchomości (nr [...]) M. R. i J. R. , którzy wnieśli o jej uchylenie oraz o oddalenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3, 5, 9, 32, 33 i art. 35 Prawa budowlanego oraz §12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, poprzez niewłaściwą ich wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przewidziane przepisami prawa wymogi wydania pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o gabinet lekarski oraz naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i 107 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wydanie pozwolenia na budowę z usytuowaniem budynku bezpośrednio przy granicy winno dotyczyć sytuacji wyjątkowych. Odwołujący wskazali, iż wyrazili zgodę na budowę na granicy, jednak zostali wprowadzeni w błąd co do rozmiarów planowanej inwestycji, bowiem długość ściany budynku w granicy ma wynosić 16 metrów (a nie 6), wysokość budynku ma wynosić ponad 5 metrów, a dach budynku wychodzić ma na wprost okien budynku odwołujących. Nadto podkreślili, iż budynek położony na ich działce jest oddalony o 5 m od granicy, a inwestor ma możliwość usytuowania budynku w odległości kilku metrów od granicy, organ nie rozważył przesłanek z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Planowana inwestycja negatywnie wpłynie na estetykę, warunki pracy, oświetlenie i temperaturę w budynku odwołujących. Nadto podkreślili, iż organy administracji nie zapewniły stronom zasady równego ich traktowania, dokonana ocena dowodów wykracza poza ramy oceny swobodnej, a uzasadnienie decyzji nie jest wyczerpujące. Wskazano, że organ badając fakt istnienia dwóch decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzestał jedynie na oświadczeniu inwestora o funkcjonowaniu w obrocie jednej decyzji, nie ustalając losów drugiej decyzji. Wojewoda decyzją z dnia [...]na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz na treść art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego i wskazał, iż inwestor spełnia określone w przepisach kryteria (w tym zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi), złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przedstawił oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę na powyższą decyzję złożyli M. R. i J. R., którzy wnieśli o jej uchylenie. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie art. 3, art. 5, art. 7, art. 9, art. 32, art. 33 i art. 35 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwą ich wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wymogi wydania pozwolenia oraz naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu ponownie wskazali, że wydanie pozwolenia na budowę z usytuowaniem budynku bezpośrednio przy granicy winno dotyczyć sytuacji wyjątkowych, wyrażenie przez nich zgody na budowę na granicy nastąpiło na skutek wprowadzenia w błąd, nie rozważono przesłanek z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a planowana inwestycja narusza ich prawa, bowiem jej realizacja negatywnie wpłynie na estetykę, warunki pracy, oświetlenie i temperaturę w budynku odwołujących. Nadto podkreślili, iż mimo takiej możliwości nie rozważono możliwości rozbudowy w innym miejscu, organy administracji nie zapewniły stronom zasady równego ich traktowania, dokonana ocena dowodów wykracza poza ramy oceny swobodnej, a uzasadnienie decyzji nie jest wyczerpujące. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaskarżonej decyzji, a nadto wskazał, iż kwestia zgody sąsiada na budowę w granicy została przesądzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., a zagadnienie dotyczące naruszenia warunków zawartych w § 12 ust. 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r., nie występowało w przedmiotowej sprawie, ponieważ inwestor posiadał ważną decyzję Burmistrza z dnia [...]. Nadmienić trzeba, iż decyzja Burmistrza w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] utrzymana w mocy decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia [...]została uchylona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2006 r. w sprawie II SA/PO 774/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Organy obu instancji nie wyjaśniły i nie rozpatrzyły wszystkich okoliczności sprawy przez co naruszyły przepisy procedury administracyjnej, co mogło mieć wpływ na wpływ na treść rozstrzygnięcia i co skutkować musiało uchyleniem decyzji. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku (tekst jednolity - Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. - na dzień wydania decyzji organu drugiej instancji; dalej: Prawo budowlane) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planowania zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1), zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2). Nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z zasadami oficjalności, prawdy obiektywnej i wymogu sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), po pierwsze - konieczne było dokonanie niezbędnych ustaleń w zakresie spełniania przez inwestora wymogów z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a po drugie - ustalenia poczynione w powyższym zakresie winny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji. W niniejszej sprawie uzasadnienia decyzji organów obu instancji są wyjątkowo ogólnikowe i lapidarne i w konsekwencji nie pozwalają na weryfikacją zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, oprócz opisanego stanu faktycznego, organ swoje rozważania merytoryczne ograniczył do stwierdzenia, iż "kwestia rzekomego występowania w obrocie prawnym dwóch decyzji o warunkach zabudowy została ostatecznie wyjaśniona". Organ drugiej instancji z kolei, oprócz opisu postępowania, powołał się jedynie na brzmienie przepisów art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego i stwierdził, iż "przedłożona przez inwestora dokumentacja spełniała powyższe kryteria, zatem Starosta decyzją z dnia [...] (...) udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbudowę...". Takie uzasadnienia są rażąco sprzeczne z art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć trzeba, iż w myśl powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zaznaczyć trzeba, iż w uzasadnieniu powinien być przeprowadzony tok rozumowania organów administracji i to w taki sposób, żeby możliwe było skontrolowanie słuszności tego rozumowania. W uzasadnieniu winien być zatem wskazany logiczny proces, który doprowadził do wydania decyzji o takiej, a nie innej treści. Uzasadnienie nie może być (a tak było w niniejszej sprawie) sprawozdaniem przebiegu postępowania dowodowego. Z kolei uzasadnienie podstawy prawnej nie może ograniczać się do wymienienia zastosowanych przepisów, lecz należy przedstawić przyjęty sposób ich wykładni i zastosowania. W niniejszej sprawie uzasadnienia organów obu instancji nie spełniają wskazanych wymogów. Organ drugiej instancji w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nie odniósł się w szczególności do kwestii ochrony osób trzecich (wynikającej z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego), w ogóle nie ustosunkował się do kwestii usytuowania projektowanego budynku w granicy działki, kwestii zacienienia i zgodnością z przepisami aktów wykonawczych , a w szczególności z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75 poz. 680). Dopiero w odpowiedzi na skargę (co jednak nie może mieć znaczenia dla zasadności rozstrzygnięcia) wskazano, iż "zagadnienie dot. naruszenia warunków zawartych w § 12 ust. 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. nie występowało w przedmiotowym przypadku, ponieważ inwestor posiadał ważną decyzję Burmistrza z dnia [...]...". Podkreślenia wymaga, iż (abstrahując w tym miejscu od kwestii usytuowania obiektu w granicy działki), generalnie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi jest domeną postępowania w przedmiocie ustalenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Obowiązkiem organów było zatem wyjaśnienie, dlaczego - ich zdaniem -wymogi wynikające z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 ( a nie z 7 kwietnia 2004 r. ) r. zostały spełnione. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji w żaden sposób nie odniesiono się do przepisów powołanego Rozporządzenia. Skoro zatem nie rozważono i nie ustosunkowano się do zarzutów skarżących dotyczących ograniczenia przez przyjętą lokalizację możliwości korzystania z ich nieruchomości, a także naruszenia zasady równego traktowania stron, to tym samy doszło do naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art. 7 ust.2 pkt.1 ustawy prawo budowlane w zw. z § 12 Rozp. Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych . Wskazać należy ,że prawo budowlane i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze ustanowiły w zakresie usytuowania budynku nieprzekraczalne granice ingerencji co do wykonywania prawa własności. Normy te maja charakter prawa bezwzględnie obowiązującego i stąd nie ma żadnej możliwości ich modyfikowania na podstawie arbitralnie formułowanych ocen co do stopnia uciążliwości inwestycji w konkretnym przypadku. Vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.10.1999 r. IV SA 1460/98 Na marginesie zauważyć trzeba, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...]została uchylona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zajął stanowisko, iż w sytuacji, gdy zgodnie z żądaniem inwestora, planowana inwestycja ma być zlokalizowana w granicy z działką sąsiednią, zbadać należy, czy może być ona w ogóle określonym miejscu przeprowadzona. W niniejszej sprawie powyższe stanowisko Sąd podziela, jednak -wobec skali naruszeń nie może to mieć znaczenia dla oceny uzasadnień decyzji organów obu instancji. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1270) zaskarżoną decyzję uchylił. Jednocześnie, na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylono decyzję Starosty z dnia [...]. W dalszym toku postępowania organy winny poczynić jednoznaczne i kategoryczne ustalenia i wyjaśnić wskazane wyżej wątpliwości, uzasadniając swoje stanowisko w sposób wyczerpujący, zgodnie z wymogami wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Na marginesie wskazać można, iż poza zakresem niniejszego postępowania (art. 134 § 1 p.p.s.a.) pozostaje kwestia - istnienia dwóch decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ewentualny problem istnienia powagi rzeczy osądzonej w tym zakresie podlegał rozważeniu w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2006 r. O kosztach sądowych (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. , a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (punkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/ B.Drzazga /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska