II SA/Po 229/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2005r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. H.G. sprawy ze skargi M.K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę; II. zasądza od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.) na rzecz adwokata J.G. (Kancelaria Adwokacka w P.) kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/B. Drzazga Dnia 19 lutego 2004r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wpłynęła skarga M.K. na uchwałę Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] marca 1998r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa P. nr [...] z 1998r., poz. [...]. Zażądano stwierdzenia nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że jest niezgodna z ustawą o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych w art. 43 ust. 1 określa minimalne odległości w jakiej mogą być usytuowane obiekty budowlane. W ustawie mowa jest o krawędzi jezdni bez względu na to, czy jest to krawędź jezdni autostrady, drogi ekspresowej, drogi ogólnodostępnej, czy gminnej. Natomiast w uchwale Rady Gminy w § 48 ust. 3 w przypadku autostrady punktem odniesienia jest zewnętrzna krawędź jezdni, a w przypadku drogi krajowej linia rozgraniczająca. Zdaniem skarżącego wiadomym jest, że krawędź jezdni znajduje się w pewnej odległości od linii rozgraniczającej, może to mieć duże znaczenie np. przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Ponadto minimalna odległość drogi gminnej od budynku nie może być mniejsza aniżeli 6 metrów, natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego, który jest integralną częścią uchwały linię zaznaczono 2 metry od istniejącego budynku. Skarżący wywiódł, że skarżona uchwała godzi w jego interes, stała się m.in. przyczyną odmowy wydania pozwolenia na rozbudowę budynku, który według uchwały znajduje się poza linią zabudowy, zaś według ustawy mieści się w jej granicach. Złożoną skargę poprzedzało wezwanie M.K. skierowane do Rady Gminy K. z żądaniem zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] marca 1998r. W uzasadnieniu wymieniony podniósł, że uchwała jest niezgodna z ustawą o drogach publicznych, "która w art. 43 ust. 1 określa minimalną odległość w jakiej mogą być sytuowane obiekty budowlane. W ustawie mowa jest o krawędzi jezdni, bez względu na to, czy jest to krawędź jezdni, autostrady, drogi ekspresowej, krajowej, powiatowej, czy gminnej. W uchwale zaś w § 48 ust. 3 w przypadku autostrady punktem odniesienia jest zewnętrzna krawędź jezdni, a w przypadku drogi krajowej linia rozgraniczająca. Występują tu pewne niespójności. Uchwała poza tym narusza interes skarżącego (w jego ocenie) i stała się przyczyną odmowy wydania mu pozwolenia na rozbudowę budynku, który według uchwały znajduje się poza linią zabudowy, zaś według ustawy mieści się w jej granicach. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Rady uchwała nie narusza przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Art. 43 ust. 1 ustawy ustala wymagane ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego minimalne odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ustalona w planie linia zabudowy ma za zadanie zapewnienie na danym terenie ładu przestrzennego. Ustawa nie określa, czy linia zabudowy winna być określona w stosunku do zewnętrznej krawędzi jezdni, czy w stosunku do linii rozgraniczających drogi. Ustalenie linii zabudowy w odległości 20 metrów od projektowanych linii rozgraniczających drogi ma na celu uzyskanie wolnych przestrzeni pomiędzy planowaną zwartą zabudową usługowo – gospodarczą po jej obu stronach poprzez urządzenie pasów zieleni i parkingów we frontowych częściach działek. Ze względu na uciążliwości związane z drogą krajową nr [...] celowe jest odsunięcie drogi od projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Ponadto plan przewiduje poszerzenie terenu przeznaczonego pod drogę krajową nr [...]. Planowana szerokość drogi w liniach rozgraniczających uzgodniona została podczas sporządzenia projektu planu z zarządcą drogi Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych. W istocie przyznał organ, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr "1" oddalony jest zgodnie z rysunkiem planu od planowanej linii rozgraniczającej drogi o około 2,5 metra. Zaznaczyć należy, że w liniach rozgraniczających drogi oprócz głównej jezdni zlokalizowane są również drogi dojazdowe, chodniki, pasy zieleni. Ustalenia zawarte w planie nie wykluczają zachowania odległości określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w projekcie budowlanym. W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2005r. skarżący działając poprzez swego pełnomocnika ponowił wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały. Dodatkowo podniósł, że uchwała narusza wymagania ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Nie przewiduje bowiem miejsca na zieleń. Narusza przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia 17 kwietnia 1987r. w sprawie dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza atmosferycznego rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających wytwarzane przez silniki spalinowe, a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami. Uchwała nie przewiduje miejsca na ekrany zabezpieczające przed hałasem drogi krajowej o znacznym natężeniu ruchu samochodowego. Podkreślono, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego w następstwie uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego istniejącego ładu architektonicznego, dotychczasowej zabudowy z punktu widzenia przepisu art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i określenia w planie linii zabudowy z punktu widzenia art. 43 wspomnianej ustawy. Skarżący przyznał, że jego dom znajduje się w odległości 14 metrów od krawędzi jezdni. Linia zabudowy w dopuszczalnej odległości według art. 43 może znajdować się w odległości nie mniejszej niż 10 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zaskarżona uchwała określa w rysunku planu linię zabudowy w odległości 20 metrów od linii rozgraniczającej, czyli 32 metry od krawędzi jezdni. Określenie linii zabudowy wyraźnie narusza interes prawny skarżącego w związku z zabudową na jego działce. Skarżącemu Starosta P. w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. odmówił pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego z powodu przekroczenia linii zabudowy z uchwałą. W myśl przepisów ustawy o drogach publicznych projektowana rozbudowa znalazłaby się przed linią. Poza tym zaskarżona uchwała narusza ustawę o drogach publicznych według której minimalna odległość drogi gminnej od budynku nie może być mniejsza niż 6 metrów. W uchwale zaś zaznaczono drogę w odległości 2 metry od budynku. W piśmie z dnia 17 stycznia 2005r. skarżący podtrzymał do tej pory przedstawiane stanowisko w sprawie. Dodatkowo skarżący podniósł sprzeczność uchwały z ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu, zagospodarowaniu przestrzennym, a także z ustawą z dnia 07 lipca 1994r. prawa budowlanego z uwagi na nieposzanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] marca 1998r. nr [...] w § 48 określa obowiązujące nieprzekraczalne linie zabudowy. Linie te określa rysunek planu. Na terenach, dla których rysunek planu nie określa linii zabudowy, o których mowa w ust. 1 obowiązują nieprzekraczalne linie zabudowy usytuowane w odległości: 1) od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A-2 – 50metrów; 2) od osi magistrali wodociągowej – 9metrów; 3) od linii rozgraniczającej drogi krajowej nr [...] – 20 metrów; 4) od linii rozgraniczającej ulicy zbiorowej w odległości 15 metrów; 5) od linii rozgraniczającej drogi dojazdowej w odległości 10 metrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Odnosząc się do jej zarzutów wywieść należy, iż nie miał racji skarżący wywodząc tak w skardze jak i we wcześniej skierowanym do Rady wezwaniu, że postanowienia uchwały naruszają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 85.16.60 ze zm.). W istocie przepis art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy określa odległości, w jakich powinny być usytuowane obiekty budowlane przy drogach. Wielkość tę odnosi jednak do zewnętrznej krawędzi jezdni. Ma ona charakter minimalny, co oznacza brak przeszkód do posadowienia obiektów w odległości większej. Nie sposób zatem uznać za pozostające w sprzeczności z tym przepisem postanowienie § 48 ust. 3 uchwały, które przewiduje nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości większej. Gmina ma prawo bowiem kształtować zasady zagospodarowania terenu według własnej woli, byleby zgodnie z przepisami prawa. Użycie w przepisie art. 43 ust. 1 ustawy słowa "co najmniej" na taką swobodę pozwala. Nie sposób też dopatrzyć się nieprawidłowości w postanowieniach uchwały, które nieprzekraczalną linię zabudowy odnoszą nie do krawędzi jezdni, a do linii rozgraniczającej drogę. Odległość liczona do krawędzi jezdni będzie zawsze większa. W zgodzie więc z przepisami ustawy o drogach publicznych co do minimalnej odległości pozostaje odległość ustanowiona planem liczona do linii rozgraniczającej. Zważyć ponadto należy, iż skarżący co do zakresu przedmiotowego może skargą objąć jedynie te naruszenia, które były przedmiotem wcześniejszego wezwania. Nie sposób bowiem czynić organowi stanowiącemu plan zarzutów, co do których wcześniej nie żądano ich weryfikacji. Wszak zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.01.142.1591 ze zm.) dopuszczalność skargi zależna jest od uprzedniego wezwania. Złożenie zarzutów w zakresie wykraczającym poza wezwanie z art. 101 cytowanej ustawy uznać należy za spóźnione. Sąd na mocy art. 134 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Nie dopatrzył się w niej uchybień. W szczególności zaś nie zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. 94.49.196 ze zm.), ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 99.15.139 ze zm.), rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia 17 kwietnia 1987r. w sprawie dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza atmosferycznego rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających wytwarzanych przez silniki spalinowe ( Dz. U. 87.14.87) Sąd nie dopatrzył się też uchybienia przepisom Rady Ministrów z dnia 30 września 1980r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami (Dz. U. 80.24.90. ze zm). Przepisy w tym wyżej wymienione nie stanowią obowiązku zamieszczania w planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych rozwiązań w zakresie miejsc położenia ekranów akustycznych. Nie stanowią też obowiązku określania na etapie planistycznym miejsc położenia punktów zieleni w terenie. Precyzyjne określenie elementów inwestycji odbywa się każdorazowo na etapie późniejszym w ramach postępowania co do warunków zabudowy i zagospodarowania oraz pozwolenia na budowę. Zważyć w tym miejscu należy, że przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia 17 kwietnia 1987r. nie zawierają żadnych regulacji co do wymogów planu, regulują one dopuszczalne wielkości substancji zanieczyszczających, które mogą być wprowadzane do środowiska przez silniki spalinowe w pojazdach mechanicznych. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jak w punkcie II orzeczono na zasadzie § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r.w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 02.63.1348). /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/B. Drzazga kk