II SA/Po 229/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. J. reprezentowanej przez kuratora w osobie G. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w K. [...] został ustanowiony kurator w osobie G. J. dla częściowo ubezwłasnowolnionej A. J. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]) przyznał A. J. specjalistyczne usługi opiekuńcze na okres od 3 stycznia do 31 grudnia 2011 r. w wymiarze 2 godzin dziennie w dni robocze za odpłatnością 1,05 zł za jedną godzinę usług opiekuńczych. Następnie wszczął z urzędu w dniu 19 września 2012 r. postępowanie w sprawie odpłatności za pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla A. J. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. ([...]) wydaną na podstawie art. 96 ust. 1, art. 104 ust. 1, 3 i 8, art. 109 w zw. z art. 50 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362), organ I instancji ustalił wysokość należności z tytułu opłat za świadczone specjalistyczne usługi opiekuńcze w okresie od 1 maja 2011 r. do 30 września 2012 r. w łącznej kwocie 399,20 zł oraz ustalił termin i sposób spłaty należności z tytułu opłat za świadczone specjalistyczne usługi opiekuńcze w tym okresie. Decyzja ta została doręczona A. J. (do rąk własnych adresata) w dniu 30 października 2012 r. W dniu 14 listopada 2012 r., drogą pocztową, bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2012 r. wniósł G. J., wskazując, że jest kuratorem A. J. od 2002 roku, o czym informował MOPS w K. W piśmie podniósł, że nie otrzymał decyzji MOPS [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i w tej sprawie nikt się z nim nie kontaktował. Podniósł, że wysyłanie do 76-letniej osoby chorującej od ponad 40 lat na schizofrenię, która ma ustanowionego kuratora, przez instytucję zajmującą się pomocą takim osobom jest niefortunne. Podniósł, że efektem takich działań ośrodka pomocy społecznej jest zniszczenie dowodu osobistego i legitymacji rencisty. Ponadto kwestionował prawidłowość ustalenia przedmiotowej opłaty i sposób wykonywania usługi opiekuńczej. Podanie kuratora A. J., po nadaniu mu biegu jako odwołaniu G. J. – kuratora częściowo ubezwłasnowolnionej A. J. od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2012 r., zostało rozpatrzone przez Kolegium, które postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]) na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie w dniu 30 października 2012 r., natomiast odwołanie zostało nadane za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 14 listopada 2012 r., a zatem z naruszeniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa. Fakt uchybienia przez G. J. terminu do wniesienia odwołania Kolegium uznało za niewątpliwy, co uzasadniało zastosowanie przepisu art. 134 kpa. W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. A. J. reprezentowana przez kuratora w osobie G. J. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium oraz zasądzenia kosztów postępowania. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7 i art. 8 kpa, art. 30 § 2 kpa, art. 30 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 15 Kodeksu cywilnego (dalej: "kc") przez brak ich zastosowania w sprawie oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że G. J. – kuratorowi A. J. zaskarżoną decyzję doręczono w dniu 30 października 2012 r., podczas gdy miało to miejsce najwcześniej w dniu 2 listopada 2012 r. W uzasadnieniu strona podniosła, że A. J. jest osobą chorą psychicznie, cierpi na schizofrenię i jest częściowo ubezwłasnowolniona, a kuratorem ustanowiony został w 2002 r. jej syn G. J.; Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wiedział o tym, że skarżąca jest osobą chorą psychicznie i ubezwłasnowolnioną, gdyż G. J. złożył w ośrodku stosowne dokumenty w tym zakresie. Strona podkreśliła, że wszelkie czynności prawne A. J., które nie są czynnościami życia codziennego, wymagają zgody jej przedstawiciela ustawowego – G. J. Zakwestionowała prawidłowość zaadresowania i doręczenia decyzji osobie chorej psychicznie i ograniczonej w zdolności do czynności prawnych, wskazując, że decyzje te powinny być adresowane i doręczone G. J. Ponadto strona podniosła, że kurator dopiero z treści uzasadnienia postanowienia Kolegium powziął wiadomość o wniesieniu odwołania po terminie. W ocenie strony Kolegium błędnie uznało, że termin do złożenia dowołania rozpoczął bieg z chwilą doręczenia decyzji A. J., podczas gdy doręczenie to nie wywołuje skutków prawnych i może być uznane za skuteczne jedynie od chwili, gdy o wydaniu decyzji wiedzę powziął G. J., co najwcześniej nastąpiło w dniu 2 listopada 2012 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. W dniu 26 marca 2013 r. zgłosił się w sprawie pełnomocnik procesowy (adwokat) strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zakwestionowane postanowienie Kolegium podlega uchyleniu. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a." sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla zaskarżony akt w całości lub w części, m.in. jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a) lub inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c). Zgodnie z dyspozycją art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest przy tym związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza, że sąd bada zgodność zaskarżonego aktu, a także innych aktów, ale tylko wydanych w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.), z obowiązującym porządkiem prawnym niezależnie od zarzutów skargi i jakości naprowadzonej przez stronę argumentacji. W postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 30 § 1 i 2 i art. 40 § 1 kpa oraz art. 15 i art. 17 Kodeksu cywilnego (dalej: "kc") – przepisy te w powiązaniu z art. 10 kpa naruszył również organ I instancji – a także art. 134 kpa. Pierwsze dwa powołane przepisy nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a zatem zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 134 kpa dotyczy zaś obowiązków organu związanych z etapem odwoławczym postępowania administracyjnego. W myśl art. 30 § 2 kpa osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli; przy czym zgodnie z art. 30 § 1 kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jak to klarownie wyłożył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2074/10 (LEX nr 1138057, orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z obydwu norm wynikają dla niniejszej sprawy następujące wnioski: sytuacja materialna osoby ubezwłasnowolnionej częściowo jest w postępowaniu administracyjnym regulowana przepisami art. 17-22 Kodeksu cywilnego w związku z art. 30 § 1 kpa, zaś zdolność procesowa, w tym zakres samodzielnego działania oraz działania przez przedstawiciela ustawowego jest konsekwencją zastosowania art. 30 § 2 kpa w związku z art. 17-22 kc i art. 65 § 2 w związku z art. 66 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: "kpc") oraz art. 181 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: "kro"). Reprezentacja osoby ubezwłasnowolnionej częściowo, która – jak o tym stanowi art. 15 kc – ma tylko ograniczoną zdolność do czynności prawnych, została unormowana w art. 181 § 1 kro. W myśl tego przepisu kurator osoby ubezwłasnowolnionej częściowo jest powołany do jej reprezentowania i do zarządu jej majątkiem tylko wtedy, gdy sąd opiekuńczy tak postanowi. Niemniej jednak wykładnia art. 66 kpc w związku z art. 65 § 2 kpc prowadzi do wniosku, że zdolności procesowej nie posiada nie tylko osoba pozbawiona całkowicie zdolności do czynności prawnych, ale także osoba ograniczona w tej zdolności w sprawach wynikających z czynności prawnych, których osoba ta nie mogłaby wykonywać samodzielnie. W tym zakresie przedstawicielem osoby ubezwłasnowolnionej częściowo jest jej kurator, ustanowiony zgodnie z art. 16 § 2 kc, któremu nie jest w tym celu potrzebne szczególne upoważnienie sądu opiekuńczego (patrz: postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 30 września 1977 r. sygn. akt III CRN 132/77, OSNC 1978/11/204; z dnia 8 września 1970 r. sygn. akt II CZ 115/70, OSNC 1971/6/104; Stanisława Kalus [w:] "Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz" pod red. Kazimierza Piaseckiego, LexisNexis 2009, s. 1111-1114; Henryk Dolecki "Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz", LEX 2010, teza 5 do art. 181). Osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może bez zgody przedstawiciela ustawowego podejmować jednie czynności prawne wymienione w art. 20-22 kc. Natomiast do czynności prawnych, przez które osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązania lub rozporządza prawem, potrzebna jest co do zasady zgoda przedstawiciela ustawowego tej osoby, jak o tym stanowi art. 17 kc. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że konieczność reprezentowania ubezwłasnowolnionej częściowo A. J. przez kuratora w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej zależy zatem od tego, czy udział w sprawie administracyjnej, w której ta reprezentacja ma mieć miejsce, należy do czynności określonych w art. 17 kc, czy też do czynności określonych w art. 20-22 kc. W tym zakresie należy podkreślić, że zasadą jest uzyskanie zgody przedstawiciela ustawowego dla ważności czynności prawnych osoby ubezwłasnowolnionej częściowo, poprzez które zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem. Świadczy o tym zwrot użyty w art. 17 kc "z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych". Wyjątki takie co do zasady opisane są we wspomnianych już art. 20-22 kc. Uwzględniając wymogi wykładni systemowej należy stwierdzić, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy wskazuje na czynności przekraczające ramy zwykłego zarządu majątkiem dziecka albo podopiecznego (art. 101 § 3 oraz art. 155 § 2 kro), a także czynności we wszelkich ważniejszych sprawach podopiecznego (art. 156 kro), w których przedstawiciel ustawowy powinien uzyskiwać zezwolenie sądu opiekuńczego. W ocenie Sądu podejmowanie czynności procesowych, a szerzej, udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie z zakresu pomocy społecznej, w którym dochodzi do ustalenia odpłatności za przyznane świadczenia w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych oraz ustalenia kwoty zaległości i obciążenia nią podopiecznego, należy do zakresu ważniejszych spraw podopiecznego (co do dokonywania czynności procesowych przez opiekuna w postępowaniu cywilnym zob. T. Sokołowski, komentarz do art. 17 kc [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. część ogólna" pod red. A. Kidyby, wyd. II, WKP 20012 i powołane tam orzecznictwo). Skutkiem takich czynności jest obciążenie majątku osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, a może nim być także wszczęcie postępowania egzekucyjnego i sięgnięcie do majątku podopiecznej, powodujące przymusowe uszczuplenie jej majątku. Zarówno zatem z punktu widzenia dyspozycji przepisu art. 30 § 2 kpa, odnoszącego się do reprezentacji osób niemających pełnej zdolności do czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym, jak i uwzględniając kontekst cywilnoprawny, należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia (na niekorzyść podopiecznego) wysokości należności z tytułu opłat za świadczone specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz określenia terminu i sposobu spłaty należności z tytułu opłat za usługi opiekuńcze udzielone osobie ubezwłasnowolnionej częściowo, podopieczny powinien być reprezentowany przez kuratora. Fakt, że korespondencja organów administracji była kierowana do A. J. jako adresata wydanych decyzji, z całkowitym pominięciem w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, przedstawiciela strony ubezwłasnowolnionej częściowo – jej kuratora w osobie G. J., stanowi znaczące uchybienie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro kurator strony nie był powiadamiany o czynnościach podejmowanych w postępowaniu administracyjnym i nie brał udział w tym postępowaniu, to należy przyjąć, że strona w ogóle nie miała zagwarantowanego odpowiedniego udziału w postępowaniu, a doręczenie decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. było nieskuteczne, bowiem naruszało art. 40 § 1 kpa, gdyż powinno nastąpić do rąk sądownie ustanowionego przedstawiciela (kuratora). Decyzja ta wprawdzie istnieje, gdyż została wydana, ale pozostając formalnie niedoręczona nie weszła do obrotu prawnego i nie załatwia sprawy administracyjnej, bowiem nie wiąże organu ani strony (art. 110 kpa). W konsekwencji organ I instancji winien ponownie doręczyć decyzję z dnia [...] października 2012 r. w oparciu o regulacje prawne dotyczące doręczenia w postępowaniu administracyjnym, co otworzy stronie, działającej poprzez przedstawiciela ustawowego, możliwość kwestionowania wydanego rozstrzygnięcia. Z kolei zadaniem organu II instancji jest właściwe przeprowadzenie fazy wstępnej postępowania odwoławczego w kierunku stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z powodu nierozpoczęcia biegu terminu do jego wniesienia (art. 134 kpa). W takiej sytuacji, jaka zaszła w niniejszej sprawie nie można zakładać bez powołania się na określony przepis o doręczeniach, że stronie już doręczono skutecznie decyzję, ponieważ wniosła od niej odwołanie. Odebranie przesyłki pocztowej zawierającej decyzję przez osobę, która winna działać poprzez swojego przedstawiciela (kuratora), jako bezskuteczne, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie stanowi też podstawy do przyjęcia, że moment zapoznania się przez kuratora z treścią tej decyzji stanowi wyznacznik dla przyjęcia daty skutecznego doręczenia decyzji kuratorowi i zachowania terminu do wniesienia odwołania, skoro co do zasady decyzja powinna być doręczona stronom – a w tym wypadku stronie działającej poprzez przedstawiciela – na piśmie (art. 109 kpa). Sąd nie znajduje dla takiego stanowiska uzasadnienia. Doręczenie decyzji musi opierać się bowiem na przesłankach wynikających z przepisów, a nie ewentualnych domniemaniach faktycznych. Poza granicami niniejszej sprawy pozostają kwestie dotyczące badania prawidłowości doręczenia i wejścia do obrotu poprzedniej decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie udzielenia usług opiekuńczych, jak i jej merytorycznej zasadności i adekwatności do potrzeb podopiecznej. Dodać jednak należy, że nawet gdyby decyzja ta w ogóle weszła do obrotu prawnego i była niewadliwa, a także ostateczna, to strona skarżąca może żądać weryfikacji takiej decyzji, w tym uchylenia lub zmiany na korzyść strony, w postępowaniu nadzwyczajnym, chociażby w trybie art. 163 kpa w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Reasumując powyższe, Sąd stwierdza, że zastosowanie art. 134 kpa w niniejszej sprawie poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania było całkowicie nietrafne. Dokonana przez organ odwoławczy analiza akt postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji naruszała art. 7 i art. 77 kpa. Strona działająca przez kuratora nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 kpa, który – z uwagi na naruszenie art. 30 § 1 i 2 i art. 40 § 1 kpa oraz art. 15 i art. 17 kc – w ogóle nie rozpoczął biegu wobec bezskuteczności doręczenia decyzji, która tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Okoliczności tych organ II instancji jednak nie dostrzegł, rozstrzygając w przedmiocie wniesionego odwołania. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), zaś stwierdzone naruszenie prawa materialnego niewątpliwie miało wpływ na jej wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze (jego wstępną fazę), organ uwzględni, stosownie do wymogów art 153 p.p.s.a., poglądy prawne i wskazania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i III sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony i koszty związane z jej reprezentacją procesową (pkt II sentencji).