II SA/Po 229/15

Dnia 15 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 roku sprawy ze skargi E. F. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2015r . Nr. [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") wobec zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, złożonego w dniu [...] marca 2014 r. przez E. F., zgłosił sprzeciw co do zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że E. F. wystąpił w dniu [...] marca 2014 r. ze zgłoszeniem zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 1,5m3 na dobę, na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...] arkusz [...] obręb [...]). Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. zgłaszający został zobowiązany do uzupełnienia zgłoszenia o wyjaśnienie sposobu zagospodarowania działki i celowości zgłaszanego zamierzenia (przedmiotowa działka jest niezabudowana) oraz załączenie opinii gestora sieci kanalizacji sanitarnej o braku możliwości podłączenia przedmiotowej nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Zdaniem organu pierwszej instancji, inwestor w terminie wyznaczonym w ww. postanowieniu nie uzupełnił zgłoszenia o żądane dokumenty. Ponadto, zdaniem organu pierwszej instancji, w aktach postępowania w sprawie warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości znajduje się opinia X S.A. z dnia [...] sierpnia 2013 r., z której wynika możliwość podłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. E. F. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł w terminie odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego. Zdaniem odwołującego, z pism X S.A. wynika, że brakujący odcinek kanalizacji sanitarnej nie jest ujęty w planie inwestycyjnym tej spółki miejskiej zarządzającej siecią kanalizacji sanitarnej. Nadto odwołujący przedstawił argumenty o charakterze ekologicznym i ekonomicznym przemawiające za wybudowaniem zgłaszanej przydomowej oczyszczalni ścieków. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w części dotyczącej przywołania podstawy prawnej i jako podstawę prawna przywołał art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W wyniku skargi wniesionej na powyższą decyzję przez E. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 709/14 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd zauważył m.in., że z treści pisma X S.A. z dnia [...] sierpnia 2013 r. wynika w sposób jednoznaczny, iż na dzień jego sporządzenia brak było możliwości podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacji sanitarnej, a rozbudowa tej sieci w sposób umożliwiający podłączenie do niej działki nr [...] nie jest przez gestora sieci planowana. Sąd nie podzielił zawartego w zaskarżonej decyzji poglądu, że zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 oraz w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, a budowa indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków ujęta w art. 29 ust. 1 pkt 3 jest budową, a nie robotami budowlanymi niewymagającymi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po ponownym rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że inwestor w piśmie z [...] kwietnia 2014 r. wyjaśnił, iż w chwili obecnej działka jest niezabudowana, ale planuje on przystąpić do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ odwoławczy zawiadomieniem z [...] stycznia 2015 r. powiadomił zgłaszającego o ponownym rozpatrywaniu sprawy po uprawomocnieniu się ww. wyroku oraz jednocześnie pismem z [...] stycznia 2015 r. wezwał inwestora na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. do uzupełnienia zgłoszenia o wskazane w nim dokumenty w szczególności dotyczące dokumentacji geologicznej oraz załączenia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji jej wydania i wskazania planowanego usytuowania budynku mieszkalnego. Ponieważ inwestor nie załączył decyzji o warunkach zabudowy do materiału dowodowego dlatego organ odwoławczy drogą elektroniczną wystąpił do Urzędu Miasta P. o udostępnienie kopii tej decyzji. Decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] wydana przez Prezydenta Miasta P. dla M. F. i E. F. ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid. [...] ark. [...] obręb [...] położonej w P. przy ul. [...]. Decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna w związku z odwołaniem właścicieli sąsiednich nieruchomości i przekazaniem sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem organu odwoławczego, na uwagę w związku z badaną sprawą zasługuje w szczególności fakt, iż ww. decyzja ustalająca warunki zabudowy dla działki o nr ewid. [...] objętej także zgłoszeniem w pkt IV.4 ustala odprowadzenie ścieków sanitarnych zgodnie z opinią wydaną przez X S.A. w dniu [...] marca 2014 r. Nr [...]. Z powyższego pisma zaadresowanego do E. F. wynika jednoznacznie, że X S.A. po ponownym przeanalizowaniu możliwości podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej planowanego budynku na działce nr ewid. [...] wyraża zgodę na budowę przyłączy z włączeniem bezpośrednio do istniejących sieci wod.-kan. w ul. [...]. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że ponieważ nieruchomość objęta zgłoszeniem leży na terenie miasta P. to właściciela tej nieruchomości obowiązują zasady określone w uchwale Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta P. Zgodnie z zapisem w § 5.1 "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do odprowadzania nieczystości ciekłych, do kanalizacji sanitarnej ogólnospławnej, lub jeżeli brak sieci kanalizacyjnej, do szczelnego zbiornika bezodpływowego, bądź do przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli zapisy planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy dopuszczają takie rozwiązanie". Na przedmiotowym terenie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to zgodnie z ww. regulaminem należy brać pod uwagę zapisy w decyzji o warunkach zabudowy co oznacza, iż w przypadku działki niezabudowanej jest ona niezbędna dla określenia jej podstawowej funkcji oraz wynikających z niej pozostałych możliwości w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Zdaniem organu odwoławczego, na uwagę zasługuje także fakt, iż E. F. w dniu [...] czerwca 2014 r. zapoznał się z projektem decyzji odmownej (postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy) i wyraził pisemną zgodę na odprowadzenie ścieków sanitarnych z planowanej inwestycji do istniejącej kanalizacji sanitarnej zgodnie z opinią X S.A. z dnia [...] marca 2014 r. E. F. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Wojewoda Wielkopolski naruszył przepisy obowiązującego prawa, nieprawidłowo je stosuje oraz naruszył powagę rzeczy osądzonej. Skarżący podniósł, iż spełnia wymogi techniczne i uwarunkowania dotyczące budowy przydomowych oczyszczalni ścieków określone w art. 42 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Także art. 5. ust. 1. pkt 2) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakłada obowiązku na etapie zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków uzyskania decyzji o warunkach zagospodarowania i zabudowy terenu gdyż sama ustawa nie reguluje procesów budowlanych zgodnie z postanowieniami art. 1. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i opracowany na jej podstawie regulamin dla m. P. wskazuje, iż wytwarzane w budynkach ścieki komunalne można odprowadzać do przydomowych oczyszczalni ścieków pod warunkiem uwzględnienia takiego rozwiązania w warunkach zabudowy. Stąd też, zdaniem skarżącego, narzucanie przez Wojewodę Wielkopolskiego obowiązku posiadania decyzji o warunkach zabudowy na etapie budowy jest przedwczesne, bez podstawy prawnej i świadczy o niewłaściwym zastosowaniu przepisów dotyczących etapu eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków do etapu uzyskania zgody na jej wybudowanie w trybie zgłoszenia. W interesie Inwestora jest aby po uzyskaniu zgody na wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków dokonać zmiany opracowanej decyzji o warunkach zabudowy lub wystąpić o wydanie nowej uwzględniającej rozwiązanie z przydomową oczyszczalnią ścieków, tak aby można było przystąpić do jej eksploatacji po uzyskaniu odrębnej zgody z WOŚ UM P. W odpowiedzi na powyższą skargę, Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na powyższe, skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. uzupełnił swoje zastrzeżenia i uwagi odnośnie do zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Wbrew podnoszonym przez skarżącego zarzutom, organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyprowadził z tego ustalenia właściwe skutki prawne, wskazując, że wniesienie sprzeciwu w związku ze zgłoszeniem robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 1,5m3 na dobę, na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...] arkusz [...] obręb [...]), było uzasadnione. Przystępując do szczegółowych rozważań należy wskazać, że na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5). Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli udowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt 2). Nadto, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania w określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Natomiast z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Z powołanych przepisów wynika, że właściwy organ dysponuje uprawnieniem w postaci zgłoszenia sprzeciwu, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego). W sprawie poddanej sądowej kontroli za inny przepis należy uznać właśnie ww. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego wynika, że nieczystości ciekłe powstające w gospodarstwie domowym na danej nieruchomości winny być odprowadzane do kanalizacji sanitarnej, a tylko wtedy gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona nieruchomość należy wyposażyć w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Nie budzi wątpliwości Sądu, że treść powołanego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że jeżeli istnieje sieć kanalizacyjna na danym terenie to zasadą jest obowiązek podłączenia danej nieruchomości do takiej sieci, chyba, że nieruchomość jest już wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że z nieruchomości skarżącego objętej zamierzeniem inwestycyjnym, istnieje możliwość odprowadzania ścieków do istniejącej sieci kanalizacji. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem promesa wydana przez X S.A. z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] ([...]), w której spółka wyraziła zgodę na podłączenie planowanego budynku do sieci kanalizacyjnej – poprzez budowę przyłączy z włączeniem bezpośrednio do istniejących sieci wod.-kan. w ul. [...] (por. k. 22 akt admin. organu pierwszej instancji). Z powyższego wynika, że nieruchomość powinna zostać przyłączona do tej sieci kanalizacyjnej o ile nie dysponuje przydomową oczyszczalnią ścieków. Jak wynika z kolei ze zgłoszenia skarżącego, nie dysponuje on taką oczyszczalnią, ponieważ dopiero planuje ją wykonać na podstawie zgłoszenia, co do którego organ zgłosił sprzeciw. Mając na uwadze powyższe okoliczności, a więc przede wszystkim fakt, że nieruchomość skarżącego posiada techniczne możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie orzekł w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – a zwłaszcza jego ostatni fragment – wskazuje, iż przesłanką zobowiązania do podłączenia się do sieci jest fakt jej istnienia oraz realna, technicznie wykonalna możliwość podłączenia. Zatem prawidłowa wykładnia zacytowanych przepisów nie budzi wątpliwości i jednoznacznie wskazuje, że zgoda na wykonanie na działce budowlanej przydomowej oczyszczani ścieków może być udzielona tylko wtedy, gdy inwestor wykaże w sposób jednoznaczny, że nie ma żadnej możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej, czy ciepłowniczej (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 238/13 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, X S.A. po ponownym przeanalizowaniu możliwości podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej planowanego budynku na działce nr ewid. [...] wyraził zgodę na budowę przyłączy z włączeniem bezpośrednio do istniejących sieci wod.-kan. w ul. [...]. Zauważyć trzeba również, że przedstawione powyżej stanowisko jest wiodące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1072/12 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sądowi znane jest z urzędu także stanowisko przeciwne (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1520/13 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), jednakże przyznając prymat zasadzie ochrony środowiska, Sąd stanął na stanowisku, że interpretacja omawianych przepisów zaprezentowana przez organ odwoławczy jest w pełni uzasadniona z uwagi na nadrzędną zasadę ochrony środowiska i dążenie do skanalizowania jak największych terenów zamieszkania. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że planowana przez inwestora budowa przydomowej oczyszczalni ścieków narusza nie tylko ww. przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale także ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, w której skarżący zobowiązał się do odprowadzenia ścieków sanitarnych do istniejącej kanalizacji sanitarnej zgodnie z opinią X S.A. (por. k. 62-70 akt admin. organu odwoławczego). Końcowo Sąd zauważa, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko zaprezentowane w skardze, źe po uzyskaniu zgody na wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków skarżący będzie mógł dokonać zmiany w opracowanej decyzji o warunkach zabudowy lub wystąpić o wydanie nowej uwzględniającej rozwiązanie z przydomową oczyszczalnią ścieków. W istocie, takie postępowanie skarżącego zmierza bowiem do obejścia przepisów prawa, ponieważ w przypadku wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków skarżący byłby zwolniony z obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Jednakże jak podniesiono wyżej, zasadą jest przyłączanie się do istniejącej infrastruktury kanalizacyjnej (jeżeli tylko istnieje taka możliwość), a wyjątkowo, w przypadku braku takiej możliwości, istnieje sposobność zrealizowania przydomowej oczyszczalni ścieków. W działaniu organu odwoławczego Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów K.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), które skutkowałoby wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. Mając na względzie powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.