II SA/Po 23/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi spółki A na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku oddala skargi. /-/T. Świstak /-/M. Kwiecińska /-/B. Drzazga Postanowieniami z dnia [...] października 2010 r. wydanymi w sprawach nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, po rozpatrzeniu wniosków Spółki A, odmówiło wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1998 r. wydanych kolejno w pięciu sprawach o nr: [...] i [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntów opisanych w tych decyzjach. W łącznie czytanym uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 159 § 1 kpa i stwierdziło, że nie znalazło podstaw wstrzymania wykonania decyzji. Nie zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] 1998 r. obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, bowiem wcześniej toczyło się już postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i zakończyło się wydaniem decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności wyżej opisanych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. Następnie decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2002 r. została utrzymana w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją własną z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], następnie po rozpoznaniu skargi Spółki B - poprzednika prawnego wnioskodawcy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Po 77/05 skargę oddalił. Postanowienia z dnia [...] października 2010 r. zawierały pouczenie, iż na postanowienia te zgodnie z art. 159 § 2 kpa nie przysługuje zażalenie. Wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji zostały złożone sprawach w przedmiocie stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1998 r. wydanych kolejno w [...] sprawach o nr: [...] i [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wyłączenie gruntu z użytkowania rolniczego. Pismem z dnia [...] października 2010 r. Spółka skierowała do Kolegium pismo zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., w której zostały wydane decyzje Kolegium nr [...] wraz z postanowieniami nr [...]. W końcowej części uzasadnienia przedmiotowego pisma skarżąca podkreśliła, iż "w związku z powyższym, w oparciu o przepis art. 100 § 2 Kpa, ponowienie domagamy się natychmiastowego wstrzymania wykonania przedmiotowych w sprawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K.". Postanowieniami z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie stwierdziło, iż wnioski Spółki B o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., są niedopuszczalne. Z łącznie czytanego uzasadnienia postanowień z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że Kolegium w treści postanowień z dnia [...] października 2010 r. pouczyło stronę, iż zgodnie z art. 159 § 2 kpa na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji zażalenie nie przysługuje. Kolegium wyjaśniło, iż z godnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia zażalenie służy stronie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi, a kwestię zaskarżalności postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji reguluje wprost przepis art. 159 § 2 kpa, który stanowi, iż na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie. Powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny Kolegium uznało, iż zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji nie przysługuje. W takiej sytuacji nie przysługuje również stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium uznało, iż skoro Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na postanowienie, od którego środek zaskarżenia nie przysługiwał, to stosownie do treści art. 134 w związku z art. 144 kpa należało orzec o niedopuszczalności wniosku. Spółka A wniosł[...] skargi na decyzje Kolegium nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymujące w mocy decyzje nr [...] z dnia [...] października 2010 r. oraz na wyżej opisane postanowienia nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wraz z poprzedzającymi je postanowieniami o nr [...]. W łącznie czytanym uzasadnieniu odnoszącym się do zaskarżonych postanowień skarżąca Spółka powołała się na treść art. 142 kpa i stwierdziła, iż jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2010 r. został złożony od decyzji Kolegium nr [...] z dnia [...] października 2010 r. wraz z postanowieniami o nr [...] z tego samego dnia. W ocenie skarżącej wniosek był całkowicie dopuszczalny i winien być rozpoznany przez Kolegium wraz z ponownym rozpatrzeniem spraw zakończonych wydanymi decyzjami. Skarżąca stwierdziła, iż z tego względu łącznie ze skargą na decyzje odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej opisanych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. "wnosi skargę na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie, nr [...] z dnia [...] października 2010 r., odmawiające wstrzymania wykonania tych decyzji, na podstawie art. 142 Kpa". W odpowiedzi na skargi Kolegium przedstawiło przebieg postępowania wniosło o oddalenie skarg na postanowienia Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., jak również odrzucenie skarg na wydane przez Kolegium w I instancji postanowienia z dnia [...] października 2010 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. Kolegium podniosło, iż art. 142 kpa nie znajdował zastawania w sprawie, bowiem w sprawie zostały wydane przez Kolegium jako organ I instancji decyzje o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i od decyzji Kolegium nie przysługiwało stronie odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 kpa, który nie jest tożsamy z odwołaniem. Dlatego też do przedmiotowego środka zaskarżenia stosuje się jedynie odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, zaś art. 142 kpa nie dotyczy odwołań od decyzji, zatem nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto Kolegium podniosło, iż w sytuacji dopuszczalności zaskarżenia postanowienia w odwołaniu organ odwoławczy nie rozstrzyga odrębnie w tej kwestii w drodze postanowienia, lecz jedynie ustosunkowuje się w uzasadnieniu decyzji odwoławczej do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu. Wskutek wydania po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji odmawiających wszczęcia postępowania Kolegium uznało, że postępowanie nie może toczyć się po raz kolejny w tej samej sprawie, a kwestia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w kwestii odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych decyzji. Skargi na postanowienia Kolegium nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. zostały zarejestrowane w tutejszym Sądzie pod kolejnymi sygnaturami: II SA/Po 23/11 - II SA/Po 27/11: - sprawa o sygn. akt II SA/Po 23/11 ze skargi na postanowienie nr [...], - sprawa o sygn. akt II SA/Po 24/11 ze skargi na postanowienie nr [...], - sprawa o sygn. akt II SA/Po 25/11 ze skargi na postanowienie nr [...], - sprawa o sygn. akt II SA/Po 26/11 ze skargi na postanowienie nr [...], - sprawa o sygn. akt II SA/Po 27/11 ze skargi na postanowienie nr [...]. W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2011 r. skarżąca wniosła o łączne rozpoznanie 10 skarg o sygn. akt II SA/Po 18-27/11 i kwestionowała prawidłowość odmowy wstrzymania wykonania deczyji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., dokonanej postanowieniami Kolegium z dnia [...] października 2010 r. wydanymi w sprawach nr [...]. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2011 r. tutejszy Sąd połączył sprawę o sygn. II SA/Po 23/11 ze sprawami prowadzonymi pod sygn. akt II SA/Po 24/11-II SA/Po 27/11 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Po 23/11. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 18/11 (z którą połączono sprawy o sygn. akt II SA/Po 19/11 - II SA/Po 21/11) tutejszy Sąd oddalił skargi wyżej opisanej Spółki na decyzje Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r. nr: [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargi okazały się niezasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie kończy postępowania ani nie załatwia sprawy co do istoty. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, co wprost wynika z art. 159 § 2 kpa. Przepis ten stanowi bowiem, że na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie. To oznacza, że postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji nie jest zaskarżalne w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, iż ze względu na wyraźne brzmienie art. 159 § 2 kpa postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji jest zaskarżalne tylko wówczas, gdy przewiduje wstrzymanie wykonania decyzji (a zatem w razie złożenia wniosku przez stronę w tym przedmiocie chodzi o rozstrzygnięcie pozytywne co do wniosku o wstrzymanie). Użyty w art. 159 § 2 kpa termin wskazuje, iż zażalenie służy tylko na postanowienie "o wstrzymaniu wykonania" i jest zdecydowanie węższe np. od regulacji zawartej w art. 152 § 2 kpa, gdzie mówi się o przysługiwaniu zażalenia "w sprawie wstrzymania", a zatem we wszystkiego rodzaju rozstrzygnięciach, gdy tylko dotyczą one wstrzymania wykonania decyzji (tak NSA w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 2254/98 Lex 54729; por. także postanowienie NSA z dnia 17 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 2210/00). Ponadto trzeba także mieć na względzie, iż co do zasady należy opowiedzieć się za dopuszczalnością wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie wydane w pierwszej instancji przez właściwego ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w odniesieniu do decyzji w art. 127 § 3 kpa i uznać, że w takim przypadku zainteresowany może zaskarżyć postanowienie w drodze wniosku o ponowne załatwienie sprawy przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie. Jednakże przy odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących odwołań należy uwzględnić, że postanowienie rozstrzyga zagadnienia proceduralne wynikające z toku postępowania, zaś decyzja rozstrzyga o istocie sprawy. W szczególności wymaga starannego rozważenia, czy brak uregulowania pewnych kwestii odnoszących się do zażaleń i postępowania zażaleniowego to "sprawa nie uregulowana" w rozumieniu omawianego przepisu, co uprawnia do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań, czy też nieuregulowanie pewnej sprawy w przepisach art. 141-144 oznacza zakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel [w:] Komentarz bieżący do art.144 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071); komentarz LEX/el. 2010). Tutejszy Sąd jest zdania, że w razie odmowy wstrzymania na podstawie art. 159 § 1 kpa przez samorządowe kolegium odwoławcze wykonania deczyji w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, zainteresowany nie może złożyć skutecznego środka zaskarżenia od postanowienia w tym przedmiocie w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art, 127 § 3 kpa w zw. z art. 144 kpa. Wprawdzie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako środka zaskarżenia decyzji samorządowego kolegium odwoławczego odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, strona może przedstawić zarzuty (argumenty) w tym przedmiocie przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji. Niemniej jednak argumentacja strony mogłaby zostać uwzględniona jedynie w sytuacji, w której organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznałby, że zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a dodatkowo po stwierdzeniu prawdopodobieństwa [pewnego stopnia oczywistości], że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W tym zakresie Sąd podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 lub 159 § 1 kpa winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, tylko w razie wstępnego przekonania organu o uchyleniu decyzji lub stwierdzeniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Wady tego ostatniego rodzaju muszą zatem mieć pewne cechy oczywistości (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak , J. Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do: art. 152 Nb 1, art. 159 Nb 3 i powołane tam orzecznictwo). Pochopne, niedostatecznie udokumentowane istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji lub istnienia wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 kpa może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 kpa. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż postępowanie w przedmiocie wstrzymania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważnosci decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. zakończone postanowieniami Kolegium z dnia [...] października 2010 r. ma charakter postępowania incydentalnego (wpadkowego). Postępowanie takie, zgodnie z art. 123 kpa nie rozstrzyga o istocie sprawy, a dotyczy jedynie określonej kwestii, jaka wynikła w toku postępowania administracyjnego. Przedmiotowe postanowienia dotyczą jedynie wstrzymania wykonania takich decyzji, co do których toczyły się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, zakończone decyzjami z dnia [...] października 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Decyzje te zostały wydane na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 158 § 3 kpa i utrzymane w mocy decyzjami własnymi Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r. W ocenie Sądu pismo z dnia [...] października 2010 r. skarżącej Spółki zostało trafnie - w odniesieniu do kwestii wpadkowej, jaką było wstrzymanie wykonania decyzji - uznane przez Kolegium za wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy wpadkowej. W petitum wniosku skarżąca obok oznaczenia decyzji z dnia [...] października 2010 r. odmawiających wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważnosci uzasadnieniu wskazała także na postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji z tego samego dnia. W uzasadnieniu z kolei strona podkreśliła między innymi, iż w związku z podniesioną argumentacją, w oparciu o przepis art. 100 § 2 kpa, ponownie domaga się natychmiastowego wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. W konsekwencji Kolegium trafnie zastosowało art. 134 i art. 159 § 2 w związku z art. 144 kpa i we wstępnym etapie badania złożonego środka zaskarżenia uznało, iż zachodzi niedopuszczalność wniosku stanowiąca przeszkodę do jego merytorycznego rozpatrzenia. Wobec tego zgodnie z treścią art. 134 kpa organ zasadnie wydał ostateczne postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym przedmiocie. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż Spółka A wniosł[...] skargi tak na decyzje Kolegium nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymujące w mocy decyzje nr [...] z dnia [...] października 2010 r., jak i na wyżej opisane postanowienia nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wraz z poprzedzającymi je postanowieniami o nr [...]. Wobec takiego ujęcia przedmiotu skargi intencja skarżącej Spółki co do zaskarżenia postanowień Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdzających niedopuszczalność wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jednoznaczna. Postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2010 r. nie stanowiły odrębnego przedmiotu zaskarżenia bowiem strona zakwestionowała je wraz z kwestionowaniem postanowień nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., które stwierdziły niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności. W konsekwencji nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, jak o to wnioskowało Kolegium w zakresie odnoszącym się do postanowień wydanych w I instancji z dnia [...] października 2010 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., lecz do merytorycznego rozpatrzenia skarg na postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r., co niewątpliwie służyło także interesowi strony. Z tych wszystkich przyczyn skargi należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak też Sąd orzekł w sentencji. /-/ T. Świstak /-/M. Kwiecińska /-/ B. Drzazga