II SA/Po 231/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku rozpatrzenia wniosku J. G. – przedstawiciela ustawowego dziecka W. G., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...] przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej W. G. w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] września 2016 r. (k. 12-13 akt adm.). Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Burmistrz Miasta [...] uchylił od dnia [...] grudnia 2015 r. decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. przyznającą prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną W. G. i odmówił prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną W. G. na okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] września 2016 r. (k. 34-37 akt adm.). Decyzja uchylająca została skierowana do J. G., jako przedstawiciela ustawowego dziecka W. G.. Po rozpoznaniu odwołania J. G. od powyższej decyzji o uchyleniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną W. G. i o odmowie takiego prawa, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (k. 39 akt adm.). Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. G. na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy prawa do świadczenia alimentacyjnego (orzeczenie prawomocne od dnia [...] czerwca 2019 r.). W sporządzonym na wniosek J. G. uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że spór w sprawie dotyczył ustalenia dochodu rodziny, a dla legalności zaskarżonej decyzji podstawowe znaczenie miało rozumienie pojęcia "dochód", "dochód rodziny" oraz "dochód członka rodziny". Sąd uznał, że kryterium dochodowe w sprawie zostało ustalone w sposób prawidłowy. Wskazano przy tym, że zatrudnienie J. G. w kilku zakładach, skutkujące uzyskiwaniem wyższego dochodu niż ten, na podstawie którego przyznano świadczenie pierwotnie, ujawnione zostało już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego i organ prawidłowo wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji przyznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, aby decyzję tę uchylić i odmówić przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W konsekwencji Sąd uznał, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie okazały się zasadne. Tak samo nie były zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.), a ocena ta nie nosiła cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. W. G. (zwana dalej także "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej także "Kolegium") o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], przywołując w żądaniu art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. W motywach uzasadnienia wnioskodawczyni wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału jako strona w postępowaniu odwoławczym od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pod sygnaturą [...] Podała także, że nie otrzymała tej decyzji, chociaż dotyczyła tylko i wyłącznie jej praw, obowiązków i interesu prawnego. Taki stan rzeczy skutkować powinien wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W dalszej kolejności, wnioskodawczyni wskazała, że pomimo że w dniu [...] października 2016 r. ukończyła ona 18 lat, to jednak decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r., wydana w postępowaniu odwoławczym od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2016 r., została skierowana i doręczona do matki wnioskodawczyni – J. G. – jako strona w tej decyzji jest wskazana matka wnioskodawczyni – J. G., a nie sama wnioskodawczyni – W. G.. Zaznaczając, że na dzień wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. była już pełnoletnia, skarżąca podniosła, że jej matka nie była z tego względu już stroną postępowania. Zdaniem skarżącej J. G., jako jej przedstawiciel ustawowy przestała być stroną postępowania w momencie uzyskania przez skarżącą pełnoletności, co nastąpiło po wydaniu decyzji organu I instancji (decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...]), a przed wydaniem decyzji organu II instancji (decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]). Jak wywiodła dalej wnioskodawczyni, postępowanie odwoławcze przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym dotyczyło zatem wyłącznie jej praw osobistych i tylko ona mogła być stroną tego postępowania. Tymczasem nie tylko pozbawiono ją udziału w postępowaniu, ale także nie doręczono jej decyzji. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, wnioskodawczyni wskazała na pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. jako podstawę sformułowanego żądania wznowienia postępowania odwoławczego. Podniesiono przy tym, że wznowienie postępowania z tej przyczyny, że strona nie brała udziału w sprawie bez swojej winy, następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji. Zdaniem wnioskodawczyni, artykuł 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Wpływ braku udziału na wynik sprawy może być dopiero oceniony w postępowaniu wznowieniowym, gdyż dopiero przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem strony pozwoli na stwierdzenie, czy dojdzie do zmiany ustaleń stanu faktycznego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] września 2016 r. i odmowy prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną W. G. na okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] września 2016 r. W podstawie rozstrzygnięcia Kolegium wskazało m.in. art. 17 pkt 1, art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1, art. 147 i art. 150 § 1 k.p.a. W motywach uzasadnienia K. wyjaśniło, że w wyniku formalnej oceny podstaw wznowienia postępowania Kolegium doszło do przekonania, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Zdaniem Kolegium, z art. 150 § 1 k.p.a. wynika, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania jest ten organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], jednakże ostateczna decyzja Kolegium - na skutek skargi złożonej przez J. G. - była również przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Wobec tego, zdaniem Kolegium, organem uprawnionym do rozpoznania wniosku W. G. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Toteż W. G. powinna złożyć skargę o wznowienie postępowania do Sądu, mając na uwadze przepisy art. 270 – 285 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). W ustawowym terminie W. G., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], zaskarżając je w całości. W skardze zarzucono rażące naruszenie art. 150 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jest organem administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, a także poważne uchybienie zasadom ogólnym postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 6, art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a., tj. zasadzie praworządności, zaufania do organów państwa, przekonywania i dwuinstancyjności. Jednocześnie, w skardze sformułowano wnioski o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie w całości, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Dodatkowo, w przypadku uwzględnienia skargi, wniesiono o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w terminie 7 dni od otrzymania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w oparciu o art. 145a § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi powtórzono, że przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego przywołaną przez skarżącą w jej pierwotnym wniosku skierowanym do Kolegium, jest brak udziału skarżącej jako strony w postępowaniu, bez jej winy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodano, że organ rażąco naruszył art. 150 § 1 k.p.a. bowiem uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jest organem administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia wniosku W. G. o wznowienie postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej, sądy administracyjne, sądy powszechne czy prokuratury nie są organami administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jest sądem, a nie organem wyższego stopnia dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jak podała skarżąca, wniosek o wznowienie dotyczył postępowania administracyjnego oraz konkretnej decyzji, a nie wyroku sądowego i postępowania sądowego. Zdaniem skarżącej, uprzednia kontrola decyzji, co do której wnoszono o wznowienie postępowania, przez sąd administracyjny, która dotyczyła zupełnie innego przedmiotu, nie powoduje automatycznie blokady do jej wzruszenia lub uchylenia w nadzwyczajnym trybie administracyjnym. Nie można też argumentować, że sąd administracyjny, który z oczywistych względów nie wydał decyzji administracyjnej a jedynie rozstrzygał o skardze, jest właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją administracyjną organu. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi w całości, podtrzymując własne stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Nie budzi wątpliwości Sądu dopuszczalność skargi, która została wniesiona do tutejszego Sądu bez skierowania uprzednio wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca skorzystała z przysługującego jej uprawnienia w oparciu o art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którym odmówiono skarżącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Skarżąca argumentowała, że na etapie postępowania odwoławczego zakończonego ww. decyzja była już pełnoletnia i tym samym powinna być jego stroną. Skarżąca zarzuciła niezgodność z prawem powyższego postanowienia z uwagi na to, że Kolegium błędnie przyjęło, że niedopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego przez Kolegium, bowiem organem władzy publicznej, który jako ostatni rozstrzygał o zgodności z prawem decyzji, co do której wniesiono o wznowienie postępowania, był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Sąd uznał, że tak sformułowany zarzut skarżącej zasługiwał na uwzględnienie. Postawą rozstrzygnięcia w sprawie są przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej także zwany "k.p.a."), w szczególności rozdział 12 "Wznowienie postępowania" znajdujący się w Dziale II ustawy. Analiza przepisów określających organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu lub o odmowie wznowienia postępowania pozwala stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy właściwe w tym zakresie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Stosownie do art. 150 § 1 i § 3 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia lub odmowy wznowienia jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2020 r. o wznowienie postępowania dotyczył sprawy w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego i odmowy przyznania takiego prawa zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r., na mocy której utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. Oznacza to, że w sprawie tej wypowiedział się jako ostatni organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Po drugie, mając na uwadze stanowisko Kolegium wskazujące na niemożność wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji wcześniejszej oceny przez sąd administracyjny zgodności z prawem decyzji, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] marca 2008 r., sygn. akt I OSK [...], przyjął, że w sytuacji oddalenia skargi następuje ograniczenie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Ograniczenie to powiązane jest z konstrukcją powagi rzeczy osądzonej. Jednakże deklaratywna wypowiedź sądu administracyjnego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, zawarta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę, wyklucza możliwość późniejszego uznania tej decyzji za wadliwą w postępowaniu administracyjnym, ale tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości mieściły się w granicach rozpoznania i orzekania sądu. Inaczej ta kwestia rysuje się w przypadku żądania wznowienia postępowania przed podmiot, nie będący pierwotnie stroną decyzji, co do której orzekał sąd administracyjny. W takiej sytuacji podnosi się, że jeżeli wykryta okoliczność faktyczna mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej i powinna być wykorzystana w tym właśnie postępowaniu, to wówczas dotknięta taką wadą ostateczna decyzja administracyjne podlega zweryfikowaniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 i nast. k.p.a.) bez konieczności wcześniej zmiany bądź uchylenia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na tę decyzję. Wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym uzasadniają tylko te przesłanki wznawiania spośród wymienionych w art. 271 i art. 273 p.p.s.a., które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym, w którym ostatecznie rozstrzygnięto co do istoty sprawę administracyjną. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 09 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 856/18; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 137/86). Toteż o tym, które z postępowań – postępowanie administracyjne czy postępowanie sądowoadministracyjne – ma być w konkretnym przypadku wznowione, muszą zdecydować przesłanki wznowienia. Jeżeli są one konsekwencją zdarzeń powstałych w postępowaniu administracyjnym, to postępowanie administracyjne powinno zostać wznowione. Jeżeli są następstwem faktów zaistniałych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to wznowione musi być to postępowanie (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Z problematyki wznowienia postępowania administracyjnego sądowoadministracyjnego, Sam. Teryt. 1996/5, s. 22-27). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wadliwe jest stanowisko Kolegium, że skarżąca powinna złożyć skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem w przedmiotowej sprawie dopuszczalne. Zauważyć również należy, że z treści wniosku skarżącej wynika wprost, iż przyczyną, dla której żąda ona wznowienia postępowania, jest jej niezawiniony brak udziału w toku postępowania administracyjnego odwoławczego. Treść uzasadnienia wyroku wydanego sprawie II SA/Po [...] natomiast nie wskazuje, aby okoliczność ta była badana i oceniana w toku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi J. G.. W świetle powyższego Sąd uznał, iż również z tej przyczyny stanowisko Kolegium w tym zakresie jest wadliwe. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 150 § 1 i § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Na zasądzone od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania składa się [...] zł z tytułem kosztów wynagrodzenia w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Ponownie prowadząc postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku dotyczące możliwości wznowienia postępowania administracyjnego po prawomocnym wyroku sądu administracyjnego oddalającym skargę i podda ponownej analizie wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] W ramach tej analizy w pierwszej kolejności Kolegium oceni czy dochowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zważywszy na podaną przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku uznania, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., Kolegium wyda postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie w pierwszej kolejności oceni, czy powołana przesłanka wznowieniowa w tym przypadku faktycznie wystąpiła. Dopiero w przypadku uznania, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot mający przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Kolegium będzie mogło przejść do merytorycznej oceny sprawy.