II SA/Po 233/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy Ł.O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. Oddala skargę w części dotyczącej działek numer [...] i numer [...], II. Uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w pozostałej części, III. Zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ B.Kamieńska Rada Gminy w dniu [...]podjęła uchwałę nr [...]w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. O. dla obszaru wsi: O., Ł.O., R. w, L.". Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdził nieważność tej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. Zdaniem Wojewody, ustalenia planu miejscowego, przyjęte w uchwale z dnia [...] nie spełniają wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), bowiem nie są zgodne z ustaleniami studium odnośnie następujących działek: 1) w planie miejscowym dla terenów lokalizacji działek nr [...],[...],[...],[...],[...]przeznaczono zabudowę jednorodzinną (MN), tymczasem w studium tereny te były przeznaczone pod zabudowę zagrodową (MR), 2) w planie miejscowym dla terenu lokalizacji działki nr [...] przeznaczono zabudowę usługową (U), tymczasem w studium tereny te były przeznaczone pod rzemiosło produkcyjne (UR), 3) w planie miejscowym dla terenu lokalizacji działki nr [...]przeznaczono pod zabudowę usługową (U), tymczasem w studium tereny te były przeznaczone pod zabudowę zagrodową (MR), 4) w planie miejscowym tereny lokalizacji działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]przeznaczono pod budowę obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (P), tymczasem w studium tereny te były przeznaczone pod zabudowę zagrodową (MR), 5) w planie miejscowym tereny lokalizacji działek nr [...] , [...]przeznaczono pod budowę terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (P), tymczasem w studium tereny te były przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową. Organ nadzorczy stwierdził nadto, że w przedmiotowej uchwale w § 5 ust. 3 powołano nieobowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2002r., Nr 179, poz. 1490), a w § 7 pkt 1 i 2 uchwały użyto określenia "zaleca się", tymczasem zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) plan powinien określać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, wynikające z potrzeb ochrony środowiska. Ponadto zdaniem organu, określenie w § 13 ust. 6 pkt 4 uchwały, nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony lasu na 12 m, uniemożliwi zabudowę działki nr [...], która położona jest w sąsiedztwie dwóch działek leśnych nr [...] i [...], a jej szerokość wynosi ok. 28 m. W skardze wniesionej na podstawie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 145, poz. 1591 ze zm.). Gmina Ł.O. podniosła, że organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej, nieuzasadnione jest twierdzenie o niezgodności miejscowego planu uchwalonego uchwałą z dnia [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Ł.O., przyjętym przez Radę Gminy uchwałą nr [...] z dnia [...]. W okresie sporządzania studium istniała dowolność w stosowaniu oznaczeń graficznych i literowych. Na rysunku Studium, sporządzonym w skali 1:10.000, zaznaczono dotychczasowe użytkowanie terenu – stan istniejący, stosując oznaczenia barwne i literowe np. MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, MN, MR – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, UC – usługi komercyjne, co wynika z pkt III Z legendy wyrysu ze studium. W części projektowej (legenda studium III B), kierunki zagospodarowania – strefy rozwoju, zostały oznaczone na mapie poprzecznymi kolorowymi paskami, przy czym symbole literowe zaznaczono tylko w legendzie, gdyż na mapie byłyby trudne do rozróżnienia od symboli dotyczących stanu istniejącego. Zdaniem skarżącej, Wojewoda formułując zarzuty niezgodności planu miejscowego ze studium, symbole odnoszące się w studium do stanu istniejącego odczytał jako planowane np. symbol MR dotyczący tylko stanu istniejącego (legenda Studium punkt III A) i nie występuje w części legendy dotyczącej stanu projektowanego (legenda III B). Skarżąca przyznała, że w § 5 ust. 3 przedmiotowej uchwały powołano nieobowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r., ale jej zdaniem błąd ten należy potraktować jako nieistotne naruszenie prawa, nie mogące skutkować nieważnością uchwały, bowiem przy stosowaniu prawa i tak będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Ponadto zdaniem skarżącej zapis zawarty w §7 pkt 1 i 2 uchwały "zaleca się wytwarzanie energii cieplnej dla celów grzewczych i technologicznych w obiektach budowlanych na bazie prądu elektrycznego, paliw płynnych i gazu" oraz "zaleca się stosowanie czystych nośników energii" jest zgodny z regulacją zawartą w art. 3 pkt 50, art. 8, art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, która przewiduje iż plany dotyczące gospodarki przestrzennej powinny uwzględniać zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Wskazanie przez Radę Gminy sposobu najkorzystniejszego wykorzystania środowiska przyrodniczego jest zgodna z tymi uregulowaniami i nie narusza, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Zdaniem skarżącej, nietrafny jest też zarzut odnośnie działki nr [...], skoro istnieje możliwość odstępstwa od przepisów prawa budowlanego w myśl art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. DZ.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W rezultacie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę organ nadzorczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007r. pełnomocnik skarżącej gminy wyjaśnił, że oznaczone w przedłożonym wyrysie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako działki nr [...] i [...] winny być oznaczone nr [...] i [...]. Wskazał nadto, że działka nr [...] nie została objęta przedmiotową uchwała, natomiast działka nr [...] w wyrysie ze studium położona jest na terenie oznaczonym jako las. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tryb i organ uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały określają art. 91 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju uchwały organu gminy, jaką jest uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały zmodyfikowane – w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w w/w ustawie o samorządzie gminnym, że "stwierdza się nieważność uchwały rady gminy sprzecznej z prawem jeżeli naruszenie prawa jest istotne" – przez przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – zwanej dalej u.p.z.p.). W myśl tego przepisu nieważność uchwały rady gminy powodują: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W ocenie Wojewody , ustalenia planu miejscowego, przyjętego w uchwale Rady Gminy Nr [...]z dnia [...]nie spełniają wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. tj. zgodności ustaleń planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Ł. O. przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...., odnośnie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Analiza treści rozstrzygnięcia nadzorczego oraz wyrysu ze studium przedłożonego przez skarżącą, musi prowadzić do wniosku, że powyższy zarzut Wojewody jest zasadny jedynie co do działek o nr. [...] i [...]. Trafnie bowiem skarżąca podniosła, że organ nadzorczy rozpatrując zgodność ustaleń planu miejscowego ze studium wziął pod uwagę wyrys ze studium określający stan istniejący (legenda III A), a nie jak należało, wyrys ze studium określający stan projektowany – kierunki zagospodarowania – strefy rozwoju (legenda III B). Tak więc działki nr [...],[...] (mylnie oznaczone w wyrycie jako [...],[...],[...],[...] w studium znajdują się w strefie rozwojowej o dominującej funkcji mieszkaniowo-usługowej (MN, MW, UP – legenda III B), a w miejscowym planie zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN). Działki nr [...] i [...] w miejscowym planie zostały przeznaczone pod zabudowę usługową (7 i 8 U), a w studium znalazły się w strefie rozwojowej o dominującej funkcji mieszkaniowo-usługowej (MN, MW, UP – legenda III B). Działki nr [...],[...],[...],[...],[...] (mylnie oznaczona w wyrysie jako [...]) w miejscowym planie zostały przeznaczone pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (12P, 13P, 14P), a w studium znalazły się w strefie o dominującej funkcji rzemiosła produkcyjnego, usług komercyjnych i urządzeń obsługi rolnictwa (UR, UC, RU). Powyższe ustalenia wskazują, zdaniem Sądu, iż zarzut Wojewody o braku zgodności planu miejscowego ze studium odnośnie w/w działek nie jest zasadny, tym bardziej że studium określa planowaną politykę zagospodarowania gminy, wskazując tylko kierunki przeznaczenia terenów na danym obszarze, a dopiero plan miejscowy precyzuje jednoznacznie wytyczne ze studium co do poszczególnych działek. Należy też mieć na uwadze, że dopiero rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) ustaliło dokładne wymogi odnośnie oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów w planie miejscowym, natomiast w dalszym ciągu określenie konstrukcji, redakcji studium, stosownych oznaczeń graficznych i tekstowych zależy od uznania organów gminy. Zgodzić się należy natomiast z zarzutami organu nadzorczego odnośnie działek nr [...]i [...]. Działka nr [...] w planie miejscowym została przeznaczona pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (10P), gdy tymczasem w studium znalazła się w strefie rozwojowej o dominującej funkcji mieszkaniowo-usługowej (MN, MW, UP). Zdaniem Sądu, tereny przeznaczone w studium do pełnienia funkcji mieszkaniowo-usługowej nie mogły zostać przeznaczone pod funkcje związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem. W tym zakresie, plan miejscowy w § 13 pkt 10 (odnośnie działki nr [...]) należało uznać za nieważny. Sąd miał też na uwadze, że działka nr[...] w studium znalazła się na terenach przeznaczonych jako lasy, tak więc przeznaczenie jej w planie miejscowym (§ 13 pkt 6) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), należało uznać za sprzeczne z ustaleniami studium. Odnośnie wymienionej w rozstrzygnięciu nadzorczym działki nr [...], to jak wynika z zapisów planu nie została ona objęta przedmiotowym planem miejscowym, a więc rozstrzygnięcie nadzorcze w tym zakresie należało uchylić. Sąd nie podzielił poglądu Wojewody, iż powołanie w § 5 ust. 3 uchwały nieobowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r., zamiast rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Trafnie wskazała skarżąca, iż należy ten błąd potraktować jako nieistotne naruszenie prawa, bowiem przy stosowaniu prawa organy winny zastosować przepisy obowiązujące i wskazanie tego typu błędnych przepisów w uchwale nie rodzi skutków prawnych. Również użycie w § 7 pkt 1 i 2 uchwały określenia "zaleca się" odnośnie warunków w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego nie można uznać za naruszenie prawa, w szczególności § 4 pkt 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.. Tak sformułowane zalecenie nie rodzi żadnych praw i obowiązków, a jedynie wskazuje na celowość stosowania, w miarę możliwości, "czystych" nośników energii. Reasumując, Sąd uznał, że skarga Gminy Ł.O. okazała się niezasadna jedynie odnośnie działek nr[...] i [...] i stąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 148 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński B.Kamieńska Brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/ A.Zieliński MarK