II SA/Po 2348/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Maciej Dybowski(spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak Protokolant: referent-stażysta Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby o d d a l a s k a r g ę /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/M. Dybowski /-/P. Miładowski MB Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]Dyrektor Izby Celnej, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. 72/99/802 ze zm.-dalej ustawa) zwolnił U. K. z dniem 31 sierpnia 2003 r., ze służby w Izbie Celnej, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, iż w sprawie wystąpiła wskazana w tym przepisie przesłanka zwolnienia ze służby, bowiem dnia 22 października 1996 r. Prokuratura Rejonowa w B. skierowała do Sądu Rejonowego w B. Wydziału II Karnego akt oskarżenia sygn. [...] przeciwko temu funkcjonariuszowi o czyn z art. 266 § 1 i 4 Kodeksu karnego. Składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy U. K. wskazała na pogląd zaprezentowany kilkakroć w uzasadnieniach wyroków NSA z 2003 r., w myśl którego sam fakt skierowania aktu oskarżenia o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, nie może być podstawą do zwolnienia ze służby; pogląd ów winien być respektowany do spraw wszczętych przed 11 sierpnia 2003 r. W ocenie odwołującej art. 25 ustawy nie określa formy zwolnienia, winny mieć zatem zastosowanie przepisy Kodeksu pracy. Zastosowana forma zwolnienia nie jest właściwa, bo art. 108 kpa nie mógł mieć zastosowania. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. 72/99/802 ze zm.) utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję, w całości podtrzymując argumentację przyjętą w tym rozstrzygnięciu. Organ wyjaśnił, iż decyzja podjęta została w oparciu o znowelizowany artykułem 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy- Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz.U. 120/03/1122- dalej ustawa zmieniająca lub nowela) art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, która to nowelizacja weszła w życie dnia 10 sierpnia 2003 r. Z tą datą art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy dotyczy wszystkich funkcjonariuszy celnych, niezależnie od daty wniesienia aktu oskarżenia. Art. 3 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie w przedmiocie zwolnienia Odwołującej ze Służby Celnej wszczęto z dniem wydania decyzji nr [...] tj. [...] sierpnia 2003 r., w trybie przewidzianym w ustawie i nastąpiło to po wejściu w życie nowelizacji. W dniu 10 sierpnia 2003 r. Zainteresowana miała wniesiony akt oskarżenia ([...]) do Sądu Rejonowego w B. ( sprawa [...]w toku), zatem spełniona była dyspozycja art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy. Ustawa określa tryb zwolnienia funkcjonariuszy celnych na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy: zwolnienie następuje w formie decyzji ( art. 81 ust. 1 ustawy); zwolnienie następuje z chwilą doręczenia decyzji albo z dniem wskazanym w decyzji ( art. 27 ust. 1- a contrario- ustawy); nie jest wymagana opinia związków zawodowych ( art. 26 pkt 10- a contrario- ustawy). Ustawa o Służbie Celnej jest lex specialis w stosunku do Kodeksu pracy; jeśli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy kp stosuje się w zakresie nie uregulowanym tymi przepisami. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu U. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i "uznanie, że nie było podstaw do zwolnienia odwołującego się ze służby", lub o uchylenie owych decyzji i przekazanie sprawy "Izbie Celnej" w Rzepinie do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła decyzji: pominięcie art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej; naruszenie zasady nie działania prawa wstecz i zasady zakazu stosowania surowszego prawa wstecz- lex serverior non agit; błędne zastosowanie art. 108 kpa, bowiem nie zaszły istotne przesłanki zastosowania tego artykułu, bowiem przebieg służby Zainteresowanej przez cały okres nie wzbudzał zastrzeżeń. Decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Dyrektor Izby zawiesił Zainteresowaną w pełnieniu obowiązków służbowych, uzasadniając to przedstawieniem dnia 22 października 1996 r. przez Prokuratora Rejonowego w B. zarzutu z art. 266 § 1 i 4 kk; następnie postanowieniem [...] z dnia 12 maja 2003 r. wszczęto postępowanie wyjaśniające, dotyczące Skarżącej. Zgodnie z art. 67 ust. 5 ustawy, rzecznik dyscyplinarny po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego składa wniosek do kierownika urzędu o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego bądź umorzenie postępowania wyjaśniającego. Do 31 sierpnia 2003 r. Zainteresowana nie otrzymała informacji o wszczęciu przeciwko Niej postępowania dyscyplinarnego bądź o umorzeniu postępowania wyjaśniającego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] poinformował Zainteresowaną, że dnia 30 czerwca 2003 r. upływa okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, przeto U. K. winna zgłosić się do służby dnia 1 lipca 2003 r., przyznając Jej 100 % wynagrodzenia. Błędnie w zaskarżonej decyzji pouczono Zainteresowaną o prawie wniesienia skargi do NSA w Warszawie, gdy właściwym w istocie jest NSA- Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu. Naruszono art. 10 kpa- Dyrektor Izby pierwszą decyzję wydał dnia [...] sierpnia 2003 r.; dopiero pismem z 3 września 2003 r. poinformowano Zainteresowaną o prawie zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami. Takie postępowanie Dyrektora Izby naruszyło zasadę prawdy materialnej ( art. 7 kpa). Organ wydając obie decyzje, naruszył obowiązujące reguły procesowe przy wyjaśnianiu istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania niesłusznych decyzji. Zwolnienie Skarżącej na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy było oparte na dowolnej interpretacji ustawy przez Dyrektora Izby, nie zaś na podstawie rzetelnego i dokładnego przeanalizowania sprawy i bez wyjaśnienia wszystkich jej okoliczności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że znowelizowana ustawa nakładała na organ obowiązek zwolnienia ze służby funkcjonariuszy, przeciwko którym wniesiony został do Sądu akt oskarżenia. Organ wyjaśnił, iż przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy ma zastosowanie do stanów faktycznych istniejących w dacie wejścia w życie owej nowelizacji, a sprawa zwolnienia Strony ze służby winna być rozstrzygana na podstawie prawa obowiązującego w chwili wydawania decyzji. Taka interpretacja sprzyja, zdaniem organu, zachowaniu jedności prawa, w konsekwencji w tym samym czasie do takich samych stanów faktycznych będzie miała zastosowanie jedna regulacja, niezależnie od daty wniesienia aktu oskarżenia. Organ wyjaśnił, że przepis przejściowy - art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej- odnosi się do postępowań wszczętych i niezakończonych i dotyczy tylko ustawy o Służbie Celnej. Występek z art. 266 § 1 i 4 kk zaliczany jest do przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy, funkcjonariusza celnego przywraca się do służby na jego wniosek, w wypadku uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeśli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 kpa organ wyjaśnił, że na podstawie art. 81 ust. 2 ustawy, nakazującego stosowanie przepisów kpa, Dyrektor Izby- w tej konkretnie sprawie- mógł skorzystać z art. 108 § 1 kpa. Ustawodawca uznaje, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji faktycznej nie można obejść się bez wykonania prawa lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, bowiem zwłoka w wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 kpa. Ocena, czy istnieją przesłanki nadania nieostatecznej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu wydającego decyzję. Organ powołał się na inny interes społeczny, tj. natychmiastowe wykluczenie ze służby funkcjonariuszy celnych, przeciwko którym wniesiono akt oskarżenia z zarzutem popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Ratio legis znowelizowanego artykułu jest eliminacja ze Służby Celnej, jako Służby o szczególnym znaczeniu dla funkcjonowania nowoczesnego państwa jednostek niepewnych, których postawa w przeszłości była wątpliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi dotyczą regulacji art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. 72/99/802 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 1 ustawy z 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz.U. 120/03/1122), okazały się nietrafne. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia przeciwko niemu aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Użycie w przepisie zwrotu "zwalnia się" oznacza, że zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter obligatoryjny i nie zależy od uznania organu administracji; w przypadku wniesienia takiego aktu oskarżenia organ ma obowiązek zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Akt oskarżenia (sygn. [...]) m.in. przeciwko Skarżącej Prokuratura Rejonowa w B. wniosła do Sądu Rejonowego w B. dnia 22 października 1996 r., zarzuty w nim zawarte obejmowały popełnienie przestępstwa z art. 266 § 1 i 4 ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. Kodeks karny (Dz.U. 13/69/94 ze zm.- dalej kk), a więc przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Przestępstwo z art. 266 § 1, zwane w doktrynie fałszem intelektualnym, polega na tym, że funkcjonariusz publiczny lub inna osoba upoważniona do wystawienia dokumentu, która poświadcza w nim nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 5. W doktrynie bezspornie wskazuje się, że ów występek umyślny (art. 5 § 3, art. 6 in fine; art. 7 § 1 kk; I. Andrejew "KK krótki komentarz" PWN 1975s. 197 uw. 1-4; R. Góral "KK Praktyczny komentarz" Wyd. ZPP 1997 s. 324- 325 uw. 1, 2, 11; O.Chybiński, W.Gutekunst, W.Świda "Prawo karne część szczególna" PWN 1980 s. 533- 535; W.Świda "Prawo karne" PWN 1982 s. 652-653; K.Buchała "Prawo karne materialne" PWN 1980 s. 180 uw. 6.757) ścigane jest z oskarżenia publicznego. O wniesieniu owego aktu oskarżenia powiadomił Rzecznika Dyscyplinarnego przy Dyrektorze Izby Celnej Sąd Rejonowy w B. dnia 31 marca 2003 r. (k. 71 akt administracyjnych- wraz z załączonym odpisem istotnych fragmentów aktu oskarżenia z dnia 22 października 1996 r.- [...]). W dniu wydania zaskarżonej decyzji sprawa karna [...], tocząca się przed Sądem Rejonowym w B., nie została prawomocnie zakończona. W tej sytuacji organ zobligowany był do zastosowania wobec Skarżącej sankcji w postaci zwolnienia Jej ze służby, czego rezultatem jest zaskarżona decyzja. Zarówno w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i w treści skargi Skarżąca podniosła, że art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy ma zastosowanie wyłącznie do tych funkcjonariuszy Służby Celnej, wobec których akt oskarżenia wniesiony został po dniu 10 sierpnia 2003 r., tj. po wejściu w życie wskazanej nowelizacji ustawy o Służbie Celnej. Skarżąca wywodzi, iż przepis ten nie ma zastosowania w jego przypadku, gdy akt oskarżenia do Sądu w Jej sprawie został wniesiony wcześniej, a okoliczność ta była organowi znaną. Tak sformułowany zarzut wymaga rozważenia, czy przepis ten oraz jego zastosowanie w sprawie Skarżącej naruszyły zasadę lex retro non agit, a więc zakaz działania prawa wstecz. Wskutek wprowadzenia do ustawy o Służbie Celnej art. 25 ust. 1 pkt 8a stary fakt prawny, jakim było wniesienie przeciwko funkcjonariuszowi Służby Celnej publicznego aktu oskarżenia o ścigane z oskarżenia publicznego przestępstwo umyślne (który przed 10 sierpnia 2003 r. nie wywoływał skutków prawnych), jest oceniany po tej dacie już według przepisów wprowadzonych nowelą. Dokonując oceny sytuacji prawnej funkcjonariusza celnego organ celny nie cofa się w czasie do chwili, gdy wystąpiły zdarzenia, o których mówi art. 25 ust. 1 pkt 8a, ale ocenia je na dzień wydawania decyzji i obowiązywania nowych przepisów, a tę kształtuje także fakt prawny, który zaistniał przed dniem 10 sierpnia 2003r. Z retroakcją mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby ustawodawca nakazał wydawać decyzję o zwolnieniu na dzień złożenia aktu oskarżenia. W sytuacji, gdy stary fakt prawny (wniesiony w 1996 r. akt oskarżenia) jest oceniany wedle nowego aktu prawnego (obowiązującego po dniu 10.08.2003r.), wówczas jest to retrospektywność, stąd zarówno art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy jak i zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie nie naruszyło zasady lex retro non agit ( P. Szustakiewicz "Retroakcja w prawie administracyjnym" Radca Prawny 3/05/54). Regulacja zawarta w art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy stanowi samodzielną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby, niezależną od stosowanej wcześniej wobec innych oskarżonych przesłanki zwolnienia z art. 26 pkt 10 tej ustawy. Odwołująca nie wskazuje żadnej konkretnej sygnatury wyroku, którego motywy zdaje się podzielać (k. 6 akt administracyjnych). Sądowi z urzędu znanym jest w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r.- sygn. II SA/Po 1650/02, dotyczącą innego oskarżonego. Jednakże wyrok ów zapadł w innym stanie prawnym i nie sposób argumentów dotyczących art. 26 pkt 10 ustawy odnieść do niniejszej sprawy, opartej na art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy po nowelizacji. W art. 2 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej ustanowiono wymóg posiadania nieposzlakowanej opinii przez funkcjonariusza tej służby. Podkreślenia wymaga szczególny charakter służby celnej i stojące przed nią zadania sprowadzające się do zapewnienia zgodności z prawem przywozu towarów na polski obszar celny oraz wywozu towarów z tego obszaru, co wymaga od osób pełniących służbę posiadania cech dających gwarancję należytego wykonywania zadań w zakresie polityki celnej państwa. Obiektywnie należy wskazać, iż wraz z wniesieniem przeciwko Skarżącej aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego utraciła Ona ów atrybut. Jednocześnie wykładnia zastosowana przez Skarżącą prowadziłaby do pozbawionego podstawy prawnej różnicowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy, wobec których takie akty oskarżenia zostały wniesione po dniu 10.08.2003 r., a to naruszałoby zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa. Zważyć nadto należy, iż nowe regulacje były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który uznał je za nie naruszające Konstytucji RP, w tym jej art. 42 ust. 3 w zw. z art. 2 oraz uznał je za zgodne z art. 32 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 19.04.2004r. sygn. K 1/04 (OTK-A 9/04/93) Trybunał powołał się na swe dotychczasowe orzecznictwo i stwierdził, iż: "karnoprawna zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by stanowiła usprawiedliwienie czy formę zabezpieczenia obiektywnych naruszeń prawa, zwłaszcza wtedy, gdy od adresata normy prawnej wymaga się zawodowych zachowań, zarówno w sferze ekonomicznej, jak i prawnej. Zdaniem Trybunału konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym, nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego, a troska o dobro służby publicznej, w tym Służby Celnej, usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeżeli cechować je będzie duży stopień represywności". Wojewódzki Sąd administracyjny w niniejszym składzie pogląd ów w pełni podziela. Sąd podziela także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 listopada 2005 r.- sygn. I OSK 202/05. Naruszenie art. 10 § 1 kpa miało miejsce jedynie przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., jednakże nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.). Skutki tego uchybienia usunął organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, doręczając Zainteresowanej pismo w dniu 3 września 2003 r., a U. K. dnia 12 września 2003 r. z aktami sprawy się zapoznała, nie zgłaszając dalszych wniosków dowodowych. Wszystkie istotne dowody w sprawie, dotyczące faktów relewantnych dla dyspozycji art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy były już Zainteresowanej znane przed 19 sierpnia 2003 r., skoro uczestniczyła Ona w postępowaniu przygotowawczym [...], a następnie w procesie karnym [...] przed Sądem Rejonowym w B. Z tej samej przyczyny nie doszło do naruszenia art. 7 kpa- Skarżąca z resztą nie wskazuje, jakich istotnych okoliczności organ nie ustalił, których ustalenie prowadziłoby do wydania innych decyzji, niźli zaskarżone. W niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 108 § 1 kpa, który zastosowano kierując się ważnym interesem społecznym, co organ zasadnie wywodzi w odpowiedzi na skargę. W podobnej sytuacji prawnej Sąd Najwyższy wskazał na możliwość nadawania na podstawie art. 108 § 1 kpa rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji funkcjonariusza ukaranego dyscyplinarną karą wydalenia ze służby ( wyrok SN z 4.12.2002 r.- II RN 201/01- OSNAP 24/03/ 583). W niniejszej sprawie doszło do postawienia przez wyspecjalizowany organ, jakim jest Prokurator, Zainteresowanej zarzutu popełnienia czynu będącego przestępstwem, które było zagrożeniem dla dobrego imienia Służby Celnej. Z podobną konstrukcją mamy do czynienia na tle art. 52 § 1 pkt 2 kp. Uchybienia natury formalnej, dotyczące braku uzasadnienia zastosowanego rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, nie mają w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy, stąd nie mogą stanowić samodzielnej przesłanki negatywnej weryfikacji zaskarżonej decyzji. W opisanej sytuacji, Sąd nie mógł uwzględnić skargi i dlatego orzekł o jej oddaleniu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1271 ze zm.). /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski MB