II SA/Po 235/21

Dnia 15 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 roku sprawy ze sprzeciwu P. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw Prezydent Miasta P. (dalej jako Prezydent lub organ I instancji) decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] odmówił ustalenia na rzecz K. W. i D. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch tymczasowych obiektów budowlanych (hali namiotowej i obiektu wykonanego z płyty obornickiej), zrealizowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb K., położonych w P. przy ul. [...] / ul. [...] w L. - na potrzeby postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB) dotyczącego legalności robót budowlanych, polegających na wybudowaniu ww. obiektów budowlanych (znak: [...] [...]/2019). Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy było niespełnienie przez inwestora wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej u.p.z.p.). Zdaniem Prezydenta inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, nie stanowi przedłużenia linii zabudowy, przekracza wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz nie posiada dostępu do drogi publicznej. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli inwestorzy pp. Wesołowscy (podanie z dnia [...].10.2020 r.). W odwołaniu wskazano, że obiekty budowlane objęte wnioskiem mają służyć działaniom Muzeum [...] w P. "[...]" (dalej jako Muzeum) tj. przechowywaniu eksponatów muzealnych. Od lat na przedmiotowym terenie funkcjonuje przedsiębiorstwo, dla którego ustalono warunki zabudowy i wybudowano je na podstawie pozwolenia na budowę z [...] września 1996 r. Teren posiada zjazd na ul. [...]. Planowane przez inwestora obiekty uzupełnią istniejącą zabudowę i funkcję istniejącego od wielu lat przedsiębiorstwa, które jest jednocześnie siedzibą Muzeum. Wokół przedsiębiorstwa dominuje zaś zabudowa usługowa. W dniu 23 grudnia.2020 r. do siedziby SKO wpłynęło pismo Pana P. L., który wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. Podkreślił w nim, że postępowanie dotyczy legalizacji obiektów wybudowanych przez pp. Wesołowskich na swojej działce bez uzyskania pozwolenia na budowę. W jego ocenie zasadnie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. Dodał, że obiekty te znajdują się zbyt blisko granicy z działką, której jest właścicielem. SKO w P. decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], działając na podstawie 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U.2018 poz. 570, ze zm.) art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z roku 2020, poz. 256; dalej k.p.a.) art. 59 ust. 1 i art. 60 ust.1 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie do art 61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie ternu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem") w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występujące w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8). Stosowanie natomiast do przepisu § 9 ust. 1 -4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania ternu w formie tekstowej oraz graficznej, stanowiących integralną część zaskarżonej decyzji, Kolegium wskazało, że zostały one wykonane niezgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu. SKO wskazało, że wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działek objętych wnioskiem. Wobec czego muszą one w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych- wszystkich działek w obszarze analizowanym, powierzchnię zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym (§ 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia). Kolegium zwróciło uwagę, że sporządzający analizę w części tekstowej opisał szczegółowo zagospodarowanie nieruchomości przyjętych do analizy wyłącznie w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz w zakresie szerokości elewacji frontowej budynków mieszczących się w obszarze przyjętym do analizy. Z treści analizy tekstowej nie wynikają w ogóle parametry występujące w obszarze analizowanym dotyczące linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działek objętych wnioskiem. Wobec czego muszą one w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych- wszystkich działek w obszarze analizowanym, powierzchnię zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym (§ 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia). Analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych. SKO wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji ma przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego zgodnie z ww. wytycznymi. Brak analizy terenu pod tym kątem przez organ I instancji narusza w ocenie SKO zasadę prawdy obiektywnej - art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem Kolegium nie wiadomo, które działki były podstawą ustaleń w zakresie linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu, dokonanych przez organ I instancji. W analizie znajdującej się w aktach sprawy organu I instancji brak przy tym charakterystyki poszczególnych działek, w związku z powyższym nie sposób uznać, że analiza przeprowadzona została prawidłowo. Wobec tego SKO stwierdziło, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy ma ponownie wyznaczyć obszar analizowany, zgodnie z dyspozycją § 3 rozporządzenia i dokonać analizy tak wyznaczonego obszaru. Dalej SKO wskazało, że myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi [...] %, a kształtuje się od [...] % - ul. [...] do [...] % - ul. [...]. Wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji łącznie z obiektami już istniejącymi wynosi [...]% powierzchni działki objętej wnioskiem, zatem w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest wyższy od średniego. Kolegium stwierdziło zatem, że organ I instancji winien ponownie rozważyć, czy w niniejszej sprawie istnieje możliwość zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia i ustalenia powyższego parametru zgodnie z żądaniem Inwestora. Odnosząc się do kolejnej kwestii dotyczącej braku dostępu wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego do drogi publicznej, Kolegium wywiodło, iż organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien przeanalizować, na co również wskazano w odwołaniu, obecny sposób dostępu do drogi publicznej działek objętych przedmiotowym wnioskiem, a także wezwać Inwestora do przedłożenia dokumentów dotyczących istniejącego zjazdu. Nadto Kolegium zauważyło, że działka nr [...] oznaczona jest jako "dr" tj. droga, zaś na mapie w oparciu, o którą przeprowadzono analizę urbanistyczną widnieje istniejący zjazd na teren objęty wnioskiem. Mając to na uwadze SKO stwierdziło, że kwestia dostępu do drogi publicznej nie została należycie wyjaśniona przez organ I instancji. Na koniec Kolegium odnosząc się do kwestii nie kontynuowania funkcji przez wnioskowane przedsięwzięcie budowlane stwierdziło, że organ I instancji winien w pierwszej kolejności w sposób bezsporny ustalić, jaką funkcję pełnią obiekty wskazane we wniosku inwestora, a kolejno ocenić, czy funkcja tych obiektów kontynuuje funkcję występującą w obszarze przyjętym do analizy, mając na uwadze, że kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz możliwie jest uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zatem gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dającej się z nią pogodzić i nie koliduje z nią, należy uznać, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W ocenie SKO decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów procesowych - art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Kolegium organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w związku z brakiem prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie. W związku z powyższym SKO na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma u wpływ na jej rozstrzygnięcie. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. L., zarzucając nieuzasadnione zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji kiedy zebrany materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i podjęcia decyzji. W ocenie skarżącego organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy, a w świetle aktualnych przepisów prawa nie można legalizować inwestycji wykonanej w ramach samowoli budowlanej. Wobec tego mimo zaleceń Kolegium w sprawie nie jest możliwe wydanie inwestorowi decyzji pozytywnej. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w P. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym, iż w następstwie wniesionego sprzeciwu kontroli Sądu poddana została wydana na postawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2021 r. o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., stanowiąc typowe rozstrzygnięcie procesowe, nieprzesądzające o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. również Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Kolegium prawidłowo uznało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w u.p.z.p. Sporządzana na podstawie powyższych przepisów analiza urbanistyczno – architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwalającym na stwierdzenie czy zachodzą warunki do ustalania w danej sprawie warunków zabudowy. Brak analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a więc wadliwość, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Należy przy tym wskazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o którym także mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to także w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Tego rodzaju oceny SKO dokonało w tej sprawie, wykazując że organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie ustalając w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i tym samym nie dokonując pełnej oceny sprawy z uwzględnieniem przepisów właściwych do ustalenia warunków zabudowy, tj. w szczególności § 3 rozporządzenia, o czym poniżej. I tak w przedmiotowej sprawie SKO słusznie wskazało na wady analizy sporządzonej przed organem I instancji, tj.: - powierzchownie i fragmentarycznie sporządzoną część tekstową analizy, - wadliwości wynikające z niewskazania konkretnych parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanymi- linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu, - nie wiadomo, które działki były podstawą ustaleń w zakresie linii zabudowy, - brak dokładnego przeanalizowania kwestii dostępu do drogi publicznej, -nieustalenie funkcji obiektów objętych wnioskiem inwestora pod kątem kontynuowania funkcji nowej zabudowy w obszarze analizowanym. Sąd zestawiając stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji z decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy wraz z jej załącznikami w postaci analizy tekstowej i graficznej, doszedł do przekonania, że zasadnie SKO uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Przede wszystkim Sąd podziela uwagi i zarzuty Kolegium co do części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zwrócić uwagę, że organ weryfikując spełnienie warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonał zestawienia nieruchomości występujących w obszarze analizowanym, jednak uwzględnił jedynie parametry takie jak wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej (łącznie do porównania przyjęto 81 nieruchomości). W tabelarycznym zestawieniu znajdującym się w części tekstowej analizy nie odniesiono się jednak do parametrów: linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, ani do geometrii dachu. Sporządzający analizę co do linii zabudowy podał, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna zlokalizowana w odległości od ok. 5 m do 10 m od frontowych granic działek oraz istnieje zabudowa zlokalizowana w głębi nieruchomości. Nie wiadomo jednak, na podstawie jakich działek ustalił powyższą kwestię ani jak wyliczył ww. odległości. Na tej samej zasadzie w analizie odniesiono się do parametru wysokości i geometrii dachu- podano ich wartości, jednak zupełnie nie wiadomo na jakiej podstawie zostały one ustalone, bowiem nie wynikają one ze sporządzonej analizy. Podkreślenia wymaga, że wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Każdorazowo umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Wobec tego słusznie SKO stwierdziło, ze ww. kwestie wymagają uzupełnienia przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zasadnie również Kolegium zwróciło uwagę, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione powinno być wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy nie wynika czy dopuszczalne jest odstępstwo od średniej powierzchni zabudowy ([...]%) dla planowanej inwestycji ([...]%). Kwestia ta również powinna być dokładnie zweryfikowana przez organ I instancji, jak i znajdywać swoje odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie. W ocenie Sądu równie pobieżnie odniesiono się do kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, ze wniosek inwestora dotyczy dwóch obiektów budowlanych, które znajdują się obok istniejącego już budynku- funkcjonującego od wielu lat przedsiębiorstwa (Muzeum [...]), dla którego ustalono warunki zabudowy i wybudowano je na podstawie pozwolenia na budowę z [...] września 1996 r. Inwestor wskazywał, ze teren posiada dostęp do drogi publicznej przez ul. [...] i korzysta z tego zjazdu obsługując przedsiębiorstwo. Ponadto obok działki inwestora znajduje się działka nr [...] oznaczona symbolem "dr" jako droga. W świetle powyższych okoliczności trudno przyjąć bezkrytycznie stanowisko organu I instancji, iż teren nie ma dostępu do drogi publicznej, więc i ta kwestia nie została przez organ I instancji dostatecznie zweryfikowana. Sąd podziela też ocenę Kolegium, że nie zbadana została dostatecznie kwestia kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję. Wskazać trzeba, że wystarczające dla kontynuacji funkcji jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego. Niemniej jednak kontynuacja ta powinna wynikać z analizy. Kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza, że w obszarze analizowanym muszą powstawać obiekty o funkcji tożsamej. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony także w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne daje się pogodzić z dotychczasową funkcją. Rację miało Kolegium twierdząc, iż nie została zbadana funkcja jaką pełnia dwa obiekty budowlane objęte wnioskiem inwestora. Z analizy nie wynika też dlaczego organ uznał, iż ich funkcja nie daje się pogodzić ze sposobem zagospodarowania występującym w obszarze analizowanym. Powyższe prowadzi do wniosku, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna ma zasadnicze wady. Tę istotną wadliwość, jak wyżej wskazano, winno kwalifikować się jako brak dostatecznie ustalonego stanu faktycznego, a więc naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Dopiero w przypadku prawidłowo i rzetelnie sporządzonej analizy organ powinien oceniać, czy planowane przez inwestora przedsięwzięcie może powstać na danym obszarze. Aktualnie zaś odmowę ustalenia warunków zabudowy uznać należało za przedwczesną, jak i uznanie przez organ I instancji, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora nie spełnia warunku kontynuacji funkcji. Rodzaj wskazanych wadliwości decyzji organu I instancji powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak jak bowiem wyżej wskazano – prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna jest kluczowym dowodem w sprawie. Jej sporządzenie co do zasady obciąża organ I instancji. Z przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Należy podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu analizy urbanistyczno – architektonicznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że koniecznym w sprawie było, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i aby ponownie, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzono analizę urbanistyczno – architektoniczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Zdaniem Sądu prawidłowe sporządzenie analizy urbanistyczno – architektonicznej wykracza znacząco poza ramy, unormowanego w art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego. Z objętej sprzeciwem decyzji organu odwoławczego wynika jednoznacznie wadliwość decyzji organu I instancji będąca konsekwencją naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy w powiązaniu z nieprawidłowym zastosowaniem rozporządzenia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał na konkretne nieprawidłowości i naruszenia prawa organu I instancji, które Sąd również dostrzegł, kontrolując decyzję stanowiącą przedmiot sprzeciwu. Z decyzji SKO wynikają również okoliczności, jakie organ I instancji powinien uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności dotyczące prawidłowego wyznaczenia obszaru analizy oraz dokonania pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu oraz spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że zarzuty wnoszącego sprzeciw nie zasługują na uwzględnienie, gdyż decyzja SKO wymienia tego rodzaju nieprawidłowości w zakresie ustalenia i wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, które wskazują na konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., wniesiony w sprawie sprzeciw oddalił.