II SA/Po 237/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ T. Świstak /-/ W. Batorowicz Decyzją z dnia [...] 2009 r. (znak [...]), Wójt Gminy D., na podstawie art. 155 kpa, odmówił J. K. zmiany decyzji własnej z dnia [...] 2003 r. (znak [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wywiedziono, że decyzja z dnia [...] 2003 r. dotyczyła realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch kondygnacjach naziemnych, zaś wnioskodawca J. K. w dniu [...] 2009 r. złożył wniosek o możliwość realizacji budynku z trzema kondygnacjami naziemnymi, w tym [...], oraz zmianę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny. Organ I instancji poinformował strony postępowania o wpłynięciu przedmiotowego wniosku i poprosił o pisemne zajęcie stanowiska zgodnie z wymogami art. 155 k.p.a. Następnie akta sprawy zostały przekazane urbaniście, który po sporządzeniu analizy poprzedzonej oględzinami terenu stwierdził, że proponowana zmiana jest niedopuszczalna, gdyż w sąsiedztwie nie stwierdzono budynków tego rodzaju o trzech kondygnacjach naziemnych. W dniu [...] 2009 r. do organu wpłynęły pisma dwóch stron postępowania to jest Z. T. i W. J., które nie wyraziły zgody na zmianę przedmiotowych warunków zabudowy we wnioskowanym zakresie, gdyż w sąsiedztwie występują tylko budynki jednorodzinne i to zdecydowanie niższe. Ponadto pismem z tego samego dnia Nadleśnictwo Konstantynowo nie wniosło żadnych uwag w przedmiotowej sprawie. Ponieważ przepis art. 155 kpa uzależnia zmianę decyzji m.in. od zgody wszystkich stron postępowania, to wobec braku takiej zgody niemożliwym było uwzględnienie wniosku J. K. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł wnioskodawca J. K., zarzucając naruszenie przepisów art. 11, art. 107 § 3 i art. 155 kpa J. K. przedstawił również wykładnię art. 155 kpa, który wymóg zgody odnosi do strony, która nabyła prawo, czyli w tym wypadku wnioskodawcy, a nie do pozostałych stron postępowania, gdyż żadnych praw decyzja o warunkach zabudowy w stosunku do nich nie rodzi. Odwołujący zarzucił także naruszenie art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgłosił zastrzeżenia do sposobu przeprowadzenia analizy urbanistycznej i zarzucił brak merytorycznego uzasadnienia decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 155 kpa i wymaga wyrażenia zgody przez strony postępowania, którymi są: inwestor wnioskujący o wydanie decyzji, właściciel (użytkownik wieczysty) terenu objętego decyzją oraz właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich; na uzasadnienie swojego stanowiska organ przywołał wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003 r. sygn. akt IV SA 1855/02. Dalej organ odwoławczy zauważył, iż w aktach sprawy znajdują się pisma Z. T. i W. J., datowane na [...] 2009 r., z których wynika, że nie wyrażono zgody na zmianę nie tylko wysokości planowanej inwestycji, ale także na zmianę sposobu użytkowania obiektu jednorodzinnego na zabudowę wielorodzinną. W ocenie organu, wobec niespełnienia warunku z art. 155 kpa brak jest podstaw do zmiany decyzji Wójta Gminy D. Niezależnie od tego Kolegium podniosło również, iż analiza urbanistyczna przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała niezgodność zamierzenia wnioskodawcy ze sposobem zainwestowania na terenie przyległym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję Kolegium wniósł inwestor J. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący sformułował zarzuty tożsame z tymi, które przedstawił w odwołaniu. Ponadto sformułował szereg zarzutów dotyczących merytorycznego stanowiska organów w sprawie – co do sprzeczności zamierzenia z wnioskami analizy urbanistycznej. Zakwestionował poprawność przeprowadzenia analizy urbanistycznej, w tym wytknął naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77, 80 i 107 kpa, oraz przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 7 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego w art. 155 kpa nie chodzi o wszystkie strony postępowania, lecz o stronę, która nabyła prawo na mocy wydanej decyzji, a właściciele działek sąsiednich nie nabyli prawa w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto skarżący sformułował zastrzeżenia do równego i konstytucyjnego traktowania obywateli w zależności od tego, czy na terenie inwestycji obowiązuje plan miejscowy, czy też nie. Strona skarżąca przedstawiła także poglądy dotyczące charakteru i funkcji decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wskazała na brak możliwości zapoznania się z analizą, na którą powołuje się Kolegium, co zdaniem strony stanowi naruszenie art. 28 kpa i winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało do tej pory prezentowaną argumentację. W toku postępowania przed Sądem przedłożone zostały dokumenty: decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] 2003 r. (znak [...]) i wniosek P. B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...],decyzja Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] 2007 r. o przeniesieniu na rzecz J. K. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]2003 r., dotyczącej działki nr [...] przy ul. [...] w [...], wydanej dla P. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek tylko część argumentacji strony (dotycząca zakwestionowania kręgu stron postępowania) okazała się zasadna. Przedmiotem wniosku skarżącego była zmiana w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] 2003 r. (nr [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul.[...] w [...]. Podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji ostatecznej. Zgodnie z tym przepisem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyta prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym społeczny lub słuszny interes strony. W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, iż w pełni podziela argumentację Kolegium, iż określony w art. 155 kpa wymóg uzyskania zgody stron na zmianę decyzji dotyczy wszystkich stron postępowania. W warunkach przedmiotowej sprawy koniecznym było więc uzyskanie zgody nie tylko wnioskodawcy (inwestora), ale także wszystkich podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, niezależnie od tego czy podmioty te brały czynny udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]2003 r. Jednakże zaskarżona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, w tym art. 28, art. 155, art. 7, art. 77 § 1, art. 33 § 3 i 4, art. 63 § 3 i art. 64 § 2 kpa. W omawianej sprawie organy orzekające w kwestii wzruszenia decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazały, iż dwie inne strony postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, której dotyczy wniosek, odmówiły wyrażenia zgody na zmianę tej decyzji. Organ odwoławczy sprecyzował, iż byli to Z. T. i W. J. Z akt administracyjnych organu I instancji wynika, iż Z. T. jest właścicielem (władającym) nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zaś W. J. jest współwłaścicielem (współwładającym) nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wraz z E. J.). Żadna z tych nieruchomości nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji – działką nr [...]. Działkę nr [...] i działkę nr [...] rozdziela pas gruntu (działka nr [...]), stanowiący drogę dojazdową do ul. [...]. Z kolei działka nr [...] oddzielona jest od działki nr [...] [...] innymi działkami. Zważywszy na charakter planowanej inwestycji na działce nr [...], brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, iż działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Planowana inwestycja nie wpływa na zakres czy sposób wykonywania prawa własności tych nieruchomości, stąd też przedmiotowe postępowanie nie dotyczy interesu prawnego ich właścicieli – nie mają oni przymiotu strony w tym postępowaniu, a ich brak zgody na zmianę decyzji nie wywiera żadnych skutków z art. 155 kpa. Przyznanie właścicielom działek nr [...] i [...] statusu stron postępowania i oparcie rozstrzygnięcia na braku ich zgody na zmianę decyzji stanowiło więc naruszenie przepisów art. 28 i art. 155 kpa. W niniejszej sprawie wskazać należy, iż z wnioskiem o zmianę decyzji w imieniu J. K. wystąpił P B. Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, iż P. B. jest pełnomocnikiem J. K. Wprawdzie J. K. ani w odwołaniu, ani też w skardze nie przeczy legitymacji P. B. do reprezentowania go przed organami administracji, jednakże art. 33 § 3 k.p.a. nakazuje pełnomocnikowi dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, przy czym aktualnie pewne złagodzenie wymogów w zakresie urzędowego uwierzytelniania dotyczy pełnomocników profesjonalnych. Wprawdzie w sprawach mniejszej wagi organ może nie żądać pełnomocnictwa, ale tylko w sytuacji, gdy pełnomocnikiem jest członek najbliżej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 k.p.a.). Art. 64 k.p.a. określa wymogi formalne wnoszonego do organu pisma, a § 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Odnosząc treść tych przepisów do rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, iż do wniosku z dnia [...] 2009 r. o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie załączono pełnomocnictwa; wniosek ten nie został również opatrzony odręcznym podpisem J. K., czego wymaga zapis art. 63 § 3 k.p.a. Organy administracji nie dostrzegły tych braków formalnych i nie zażądały ich uzupełnienia, do czego były zobowiązane wskazanymi wyżej przepisami prawa; względnie nie wskazały przyczyn, dla których odstąpiły od żądania pełnomocnictwa od P. B. występującego w imieniu J. K. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już zakończonej decyzją ostateczną. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu tej sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" (patrz tezy wyroków NSA: z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2325/06 LEX nr 318247 i z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. II OSK 267/06 LEX nr 326277). Postępowanie zakończone pierwotną decyzją przyznającą uprawnienia oraz w przedmiocie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadzone winny być w ramach tej samej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. W związku z tym dopuszczalność stosowania ostatnio wymienionego przepisu występuje tylko wtedy gdy zachodzi tożsamość sprawy. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23.01.1998r.,I SA/Gd 654/96, OSP 1999r.,str. 51). Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie niedopuszczalne było przeprowadzanie nowej analizy urbanistycznej, a organy winny przede wszystkim ocenić czy wnioskowana zmiana decyzji o warunkach zabudowy dotyczy innego stanu faktycznego i czy z tego powodu uwzględnienie wniosku jest w ogóle możliwe, czy też zakres żądania strony przesądza, iż zmiana w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna. Kwestia czy wnioskowana zmiana decyzji o warunkach zabudowy mieści się w granicach art. 155 kpa wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia, zważywszy, że zmierza ona do zmiany rodzaju zabudowy z zabudowy jednorodzinnej na zabudowę wielorodzinną oraz innej liczby kondygnacji budynku już wniesionego. Kwestie te nie były w ogóle przedmiotem rozważań tak Kolegium, jak i organu I instancji. W konsekwencji postępowanie administracyjne przeprowadzono bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zaś Kolegium dopuściło się także naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, nie usuwając powyżej wymienionych uchybień i pozostawiając w obrocie prawnym wadliwą decyzję organu I instancji. Wreszcie zauważyć należy, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2003 r. – wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a powołująca się na zgodność inwestycji z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – wydaje się być dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wadliwość taka obliguje Kolegium do podjęcia stosownego postępowania w oparciu o przepis art. 157 kpa, co z kolei nie powinno pozostawać niezauważone przez ten organ w niniejszej sprawie. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wydana została z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów materialnych i procesowych. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wyjaśnić kwestie wymienione wyżej, mając na względzie ocenę prawną wyrażoną przez Sąd. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 wymienionej wyżej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E.Podrazik /-/ T.Świstak /-/ W.Batorowicz