II SA/Po 240/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania; oddala skargę /-/ J.Zieliński /-/ E.Podrazik /-/ M.Kwiecińska Decyzją ostateczną z dnia [...] 2005r. nr [...] Starosta G. pozbawił P. K. Statusu osoby bezrobotnej, z dniem 1 września 2005r, z powodu podjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej. Pismem z dnia 13 października 2010r, złożonym w dniu 5 listopada 2010r. P. K. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją. W uzasadnieniu wniosku P. K. podniósł, iż faktycznie nie rozpoczął prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 1 września 2005r, uczynił to dopiero w dniu 1 grudnia 2005r. Wnioskodawca wskazał, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, w przedmiocie pozbawienia go statusu bezrobotnego, nie zapewniono mu czynnego udziału w tym postępowaniu. Nie została mu też doręczona ww. decyzja z dnia 14 grudnia 2005r. Zatem – zdaniem wnioskodawcy – został pozbawiony możliwości uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i ziściła się przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm, zwanej dalej k.p.a. Ponadto okoliczność stwierdzenia przez Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. u w sprawie o sygn. [...] , iż P. K. w okresie od 1 września do 30 listopada 2005r nie prowadził działalności gospodarczej, stanowi nową okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. P. K. zawarł w swoim wniosku stwierdzenie, iż domaga się wznowienia postępowania z urzędu przez organ. Decyzją z dnia 2 grudnia 2010r. Starosta G. odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek – pomimo uchybienia terminu – stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zdaniem organu P. K. dowiedział się o wydaniu decyzji z dnia 14 grudnia 2005r najpóźniej w październiku 2007r. a więc uchybił terminowi wskazanemu w art..148 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji podniesiono ponadto, iż jak długo organ administracji publicznej nie podejmie postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 k.p.a. może rozważać zasadność wniosku o wznowienie jedynie w kategoriach art. 145 § 1 k.p.a. Odnośnie podnoszonej przez P. K. przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ stwierdził, iż i w tym zakresie nie został dochowany termin z art. 148 k.p.a. nadto nie ma racji skarżący co do zarzutów merytorycznych dotyczących wykładni przepisu art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem organu do uznania, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, działalności tej nie podjęła, konieczne jest wykazanie, że działalność ta nie została podjęta od dnia dokonania wpisu do ww. ewidencji do dnia jej wyrejestrowania. Taka sytuacja w przypadku P. K. nie wystąpiła, a więc nie zaistniały przesłanki pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej, według przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji, której wznowienie ma dotyczyć. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. K. podnosząc, iż organ powziął wiadomość co do ujawnienia się istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i dowodów, co obligowało organ do wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w uzasadnieniu, iż nie ma racji P. K. domagając się zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego art. 2 ust. 1, pkt f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, (Dz.U. z 2008r. nr 69, poz. 415 ze zm.) w obecnie obowiązującym brzmieniu tego przepisu. Postępowanie wznowieniowe opiera się na określonych podstawach faktycznych, ale ocenia się decyzję w oparciu o uregulowania prawne obowiązujące w dniu jej wydania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. K., zarzucając naruszenie art. 147 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty G. z dnia [...] 2010r. wobec błędnego przyjęcia braku przesłanek wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty G. z dnia 14 grudnia 2005r. w sytuacji gdy po wydaniu tej decyzji wyszły na jaw nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane jednak organowi. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pismo procesowe P. K. z dnia 13 października 2010r. zawierało alternatywne: - żądanie wznowienia postępowania na wniosek P. K., między innymi w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w oparciu o którą postępowanie może być wznowione wyłącznie na wniosek strony, - żądanie wznowienia postępowania z urzędu przez organ. Organ I instancji rozpoznał wniosek P. K. negatywnie i odmówił wznowienia postępowania, wskazując na niedochowanie przez wyżej wymienionego, wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. – miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, od momentu uzyskania wiedzy o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej. Organ wskazał również, iż brak było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 149 § 3 kpa z powodu złożenia żądania o wznowienie z uchybieniem ustawowego terminu do wykonania tej czynności, określonego w art. 148 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ, do którego wpływa podanie, obowiązany jest zbadać nie tylko swoją właściwość, ale również i to, czy podanie wypłynęło w terminie, skoro przepisy stawiają wymóg co do terminu, a także wiążą z nim określone skutki. Złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 1 kpa ma ten efekt, że postępowanie nie może być wznowione, chyba że uchybiony termin zostanie przywrócony. Niedotrzymanie terminu powoduje wyłącznie wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 kpa (w brzmieniu tego przepisu sprzed 11 kwietnia 2011r.). Wznowienie bowiem stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zaś zachowanie lub nie terminu do wniesienia podania o wznowienie żadną z tych okoliczności nie jest i badane we wznowionym postępowaniu być nie może. Sąd podziela zasadność stanowiska organów, że skarżący o okolicznościach wskazanych jako podstawa wznowienia wiedział wcześniej niż miesiąc przed złożeniem podania o wznowienie. W szczególności prawidłowo organ administracji ustalił, iż P. K. o decyzji Starosty G. z dnia [...] 2005r. nr [...] dowiedział się najpóźniej w 2007r. W tej dacie P. K. miał również świadomość faktycznej daty rozpoczęcia przez niego działalności gospodarczej w 2005r (okoliczność ta podniesiona została we wniosku o wznowienie, jako przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Dla powyższej konstatacji bez znaczenia jest okoliczność wydania w dniu 9 czerwca 2009r. przez Sąd Okręgowy w P., w sprawie [...] orzeczenia stwierdzającego, iż P. K. nie prowadził działalności gospodarczej pomiędzy 1 września a 30 listopada 2005r. Jak wskazano powyżej skarżący od samego początku, czyli od końca 2005r miał świadomość istnienia tej okoliczności, mimo to nie złożył wcześniej, w terminie wskazanym w art. 148 § 1 k.p.a. wniosku o wznowienie postępowania, w którym pozbawiono go statusu bezrobotnego. Należy przy tym zauważyć, iż w toku postępowania, nie negując ustaleń co do uchybienia terminu, skarżący wskazał na konieczność wznowienia postępowania z urzędu. Z treści art. 147 kpa wynika, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą postawy do wznowienia. Sąd zważył, iż skarżący nie może skutecznie domagać się wznowienia postępowania z urzędu i podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 sierpnia 1996 r., III SA 888/95, Mon. Pod. 1997, nr 9, s. 277: "Decyzja o odmowie wznowienia postępowania w innej sprawie niż wszczęta wnioskiem strony musiałaby być uznana za niezgodną z prawem. Nieskorzystanie przez organ administracji państwowej z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania zakończonego wynikiem kontroli umyka kontroli legalności decyzji (postanowień) dokonywanej przez sąd administracyjny, gdyż w tego rodzaju sprawach żaden tego rodzaju akt nie może być wydany. W takich przypadkach nie służy też skarga na bezczynność organu". W przedmiotowej sprawie organy obu instancji wydały decyzje w przedmiocie wniosku P. K. o wznowienie postępowania administracyjnego. Od tych rozstrzygnięć skarżącemu niewątpliwie przysługiwało prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu skarżący wykorzystał jednak ten fakt do obejścia wyżej cytowanych przepisów i zakwestionowania braku decyzji organu I instancji o wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu. Interpretacja zaprezentowana przez skarżącego jest w tym względzie nieprawidłowa, albowiem wypaczała sens przepisu art. 148 § 1 k.p.a. Idąc tym tokiem rozumowania należałoby przyjąć, iż strona, która nie dochowałaby terminu wskazanego w tym przepisie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w oparciu np. o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5, mogłaby mimo wszystko taki wniosek złożyć i zawrzeć w nim również alternatywne żądanie by organ wznowił to postępowanie z urzędu. Następnie po nieuwzględnieniu przez organ wniosku, strona mogłaby zakwestionować nie tylko rozstrzygnięcie dotyczące nieuwzględnienie wniosku o wznowienie jako złożonego po terminie wskazanym w art. 148 § 1 k.p.a., ale także zakwestionować brak wydania z urzędu przez organ decyzji o wznowieniu postępowania w oparciu o ww. przesłankę wznowieniową. Ten nieprawidłowy tok rozumowania doprowadziłby do sytuacji w której strona mogłaby w istocie w każdym czasie, po upływie miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. domagać się od organu wznowienia postępowania w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-3, 5-8 k.p.a., organ byłby zobligowany do wydania decyzji, od której strona mogłaby się następnie odwołać. Pogląd taki jest nie do zaakceptowania, jest nadto sprzeczny linią orzecznictwa zaprezentowaną w cytowanych judykatach sądów administracyjnych. Podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w wyroku z 5 października 2007r, (IV SA/Wa 861/07 LEX nr 438975), w którym wskazano: brak podstaw do zakwestionowania legalności zapadłych w sprawie decyzji w oparciu o to, iż zdaniem skarżącego przekazane przezeń organowi informacje winny były stanowić przesłankę do wznowienia postępowania z urzędu. Należy stwierdzić, iż wprawdzie art. 147 k.p.a. stwarza możliwość wznowienia postępowania administracyjnego również z urzędu, niemniej żaden z przepisów k.p.a. czy też p.p.s.a. nie daje podmiotowi nie będącemu stroną postępowania możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. Reasumując stwierdzić należy, iż w przypadku zawarcia w piśmie procesowym wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 147 k.p.a. oraz żądania wznowienia tego postępowania przez organ z urzędu, a następnie wydania przez organ decyzji odmawiającej wznowienia, z uwagi na niedochowanie przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie, strona w odwołaniu nie może domagać się skontrolowania przez organ II instancji braku podjęcia przez organ I instancji, decyzji o wznowieniu postępowania z urzędu. Oczywistym jest, iż organy w wydanych decyzjach były zobowiązane ustosunkować się do kwestii braku przesłanek do wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego. Wobec treści wniosku o wznowienie postępowania i alternatywnego żądania wznowienia postępowania z urzędu, zasady ogólne wyrażone w art. 8, art. 9 i art.11 k.p.a. wymagały od organów – przy okazji rozpoznania wniosku P. K. – zamieszczenia w uzasadnieniach decyzji, również wyjaśnienia w kwestii braku przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania z urzędu. Nie zmienia to jednak konstatacji, iż zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja organu II instancji dotyczyły rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku P. K. o wznowienie postępowania i tylko w tym zakresie mógł on kwestionować te decyzje w odwołaniu od decyzji Starosty G. i w skardze od decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Skarżący – jak wskazano to już powyżej – "przy okazji" wniesienia skargi, nie mógł domagać się skontrolowania przez organ II instancji braku podjęcia przez organ I instancji, decyzji o wznowieniu postępowania z urzędu. Na marginesie jedynie należy zauważyć, iż skarżący nie składając w odpowiednim czasie wniosku o wznowienie postępowania, decydując się na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 grudnia 2005r, w oparciu o te same przesłanki, które zostały podniesione w niniejszym postępowaniu. Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, a skarga wniesiona od tego rozstrzygnięcia przez P. K. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 13 maja 2010r. (k.267). Stwierdzając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę P. K. oddalił.