II SA/Po 248/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi I. A. i K. A. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [..] 2009r. Nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ J. Szaniecka Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 października 2007r. sygn. akt II SA/Po 386/07 uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia[...] czerwca 2007r. Nr [...] , utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.z dnia [...] kwietnia 2007r., którą to na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazano L. i L.W. rozbiórkę obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi budynek gospodarczo-garażowy z wydzielonym podręcznym warsztatem, gołębnik wraz przylegającą wolierą, położonych na działce nr [...] przy ul. [...] w Ś., pobudowanych bez wymaganego pozwolenia. Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwe organy administracji państwowej stwierdzą, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje, iż obiekt będący przedmiotem postępowania został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto przedmiotowe budynki zostały wykonane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Zastosowanie materiałów, takich jak deski drewniane, sklejka, płyty pilśniowe w połączeniu z faktem, iż budynki te wybudowano w granicy z działką sąsiednią, prowadzi do naruszenia przepisów wymagających, aby budynki gospodarcze sytuowane bezpośrednio w granicy działki wykonane zostały z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych - § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Głównym bowiem celem stanowienia przepisów technicznych w prawie budowlanym jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi oraz ich mienia. Zwłaszcza w odniesieniu do przepisów, które wprowadzają pewne wymogi dotyczące ochrony przeciwpożarowej należy uznać, iż ich niedotrzymanie może spowodować zagrożenie dla ludzi oraz ich mienia. W konsekwencji Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie naruszenie przepisów techniczno-budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego, gołębnika i woliery oznacza, że stanowią one niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Fakt zaś łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r., tj. wybudowania niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz stanowienie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, rodzi obowiązek dla organów nadzoru budowlanego wydania decyzji o rozbiórce takiego obiektu. Okoliczności te stanowią warunek wystarczający i w sytuacji ich spełniania nie ma obowiązku sprawdzania zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z obowiązującym w dacie jego wybudowania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Reasumując Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się braku zasadności samego nakazu rozbiórki. Sąd nie zgodził się jednak ze sposobem w jaki organy nadzoru budowlanego dokonały określenia adresatów orzeczonego obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zgodnie z art. 38 Prawa budowlanego z 1974r. do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części obowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jak wynika z dokumentów sprawy obiekt, wobec którego orzeczono obowiązek rozbiórki znajduje się na nieruchomości będącej nieruchomością wspólną właścicieli czterech samodzielnych lokali mieszkalnych znajdujących się w czterorodzinnym budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce o nr [...] w Ś . Obiekt ten nie przynależy do samodzielnego lokalu mieszkalnego, którego właścicielami są skarżący. Organy nadzoru budowlanego nałożyły zaś obowiązek rozbiórki na L. i L. W., nie wskazując w jakiej sytuacji prawnej spośród wymienionych w art. 38 Prawa budowlanego znajdują się skarżący i w żaden sposób nie motywując nałożenia przedmiotowego obowiązku rozbiórki wyłącznie na L. i L. W . Nałożenie obowiązku rozbiórki na nich, bez oceny prawnej zasadności nałożenia tego obowiązku także na pozostałych współwłaścicieli oraz brak uzasadnienia faktu wyłączenia pozostałych współwłaścicieli jest nie tylko naruszeniem przepisu art. 38 Prawa budowlanego, ale narusza również w istotny sposób przepisy postępowania, a zwłaszcza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i wymogi jakie powinno wypełniać uzasadnienie decyzji (art. 107 § 3 kpa). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że ustalenia organu I instancji dotyczące zasadności samego nakazu rozbiórki znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Stosując się do wytycznych Sądu, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające w zakresie, który pozwoli na prawidłowe określenie adresatów obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] września 2008r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał współwłaścicielom L. i L. W., I. i K.A., E. i T. B. oraz R. W. rozbiórkę obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi budynek gospodarczo-garażowy z wydzielonym podręcznym warsztatem, gołębnik wraz z przylegającą wolierą na działce położonej w Ś. przy ul. [...]nr [...], oznaczonej nr geod. [...], pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uzasadniając konieczność nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu organ powołał się na wyrok Sądu z dnia 30 października 2007r. sygn. akt II SA/Po 386/07 oraz wykazał, że stan techniczny obiektu, jego konstrukcja, materiały, z których został zbudowany oraz bliskość z granicą sąsiedniej działki powodują, że nie jest możliwe dokonanie w nim przeróbek lub zmian stosownie do przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Jednocześnie stwierdził, że z aktu notarialnego rep. A nr [...]wynika, ze przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym czterorodzinnym z czterema boksami gospodarczymi, pralnią i ubikacją z szambem, które służą do wspólnego korzystania przez mieszkańców nieruchomości. Według wypisu z rejestru gruntów nieruchomość ta jest współwłasnością czterech podmiotów, które posiadają na wyłączną własność samodzielne lokale, składające się z pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym oraz przynależnego do każdego z nich boksu gospodarczego, z udziałem w częściach wspólnych budynku, z którego lokale te zostały wydzielone i w prawie własności działki gruntu. Bezsporne jest, że przedmiotowy obiekt nie jest wyłączną własnością któregokolwiek ze współwłaścicieli. Dlatego nakaz rozbiórki winien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli L. i L. W. Ich zdaniem decyzja ta narusza art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., bowiem pomija możliwość nakazania zmian i przeróbek spornego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Podnieśli, iż organ I instancji nie wskazał, jakie niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia stanowi przedmiotowy obiekt, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że takie niebezpieczeństwo ma miejsce. Odwołujący się podali, że obiekt ten istnieje od przeszło 30 lat, jest użytkowany przez współwłaścicieli bez żadnych zakłóceń i nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Ponadto w ich ocenie zaskarżona decyzja narusza art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ organ orzekający w sprawie nie uzyskał zgody na rozbiórkę od konserwatora zabytków. Przedmiotowa nieruchomość położona jest zaś w miejscu, które stanowi założenie urbanistyczne i zespół budowlany miasta Ś. wpisane do rejestru zabytków na podstawie decyzji z 14 kwietnia 1992r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia[...]lutego 2009r. w oparciu o przepisy art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony przez organ I instancji w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 kpa. Nie wyjaśnia on na jakiej podstawie organ I instancji ustalił krąg osób posiadających przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie. Z akt nie wynika jaki interes prawny ma I. M . Ponadto organ II instancji nie podziela poglądu zawartego w zaskarżonej decyzji, jakoby samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych pociągało za sobą konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. W aktach sprawy brak jest dowodów, z których wynika stwarzanie przez pobudowany obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Protokół oględzin z dnia 8 lutego 2007r. nie zawiera informacji dotyczących ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia przez ten obiekt. Wykazanie tej przesłanki było zaś obowiązkiem organu i konieczne, by móc oprzeć rozstrzygnięcie o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora nie jest wystarczające, aby przyjąć, że naruszenie to automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wnieśli I.A. i K. A . Skarżący podnieśli, iż Sąd w wyroku z 30 października 2007r. stwierdził, że budynki zostały wykonane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych - § 13 rozporządzenia z 1980r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki. Niezachowanie wymogów ochrony przeciwpożarowej decyduje zaś o istnieniu zagrożenia dla ludzi lub mienia. Zatem fakt łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. rodzi obowiązek po stroni organów nadzoru budowlanego wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, bowiem organ odwoławczy rozstrzygając sprawę nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku, wydanego w niniejszej sprawie przez tutejszy Sądu w dniu 30 października 2007r., sygn. akt II SA/Po 386/07. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Chodzi tu o ocenę prawną i wskazania sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za błędne. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 324). Przypomnieć należy, że w powołanym wyroku z 30 października 2007r. tutejszy Sąd rozstrzygnął już, że "materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje, iż obiekt będący przedmiotem postępowania został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto przedmiotowe budynki zostały wykonane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Zastosowanie materiałów, takich jak deski drewniane, sklejka, płyty pilśniowe w połączeniu z faktem, iż budynki te wybudowano w granicy z działką sąsiednią, prowadzi do naruszenia przepisów wymagających, aby budynki gospodarcze sytuowane bezpośrednio w granicy działki wykonane zostały z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych - § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Głównym bowiem celem stanowienia przepisów technicznych w prawie budowlanym jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi oraz ich mienia. Zwłaszcza w odniesieniu do przepisów, które wprowadzają pewne wymogi dotyczące ochrony przeciwpożarowej należy uznać, iż ich niedotrzymanie może spowodować zagrożenie dla ludzi oraz ich mienia. W konsekwencji w ocenie Sądu należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie naruszenie przepisów techniczno-budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego. gołębnika i woliery oznacza, że stanowią one niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Fakt zaś łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r., tj. wybudowania niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz stanowienie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia rodzi obowiązek dla organów nadzoru budowlanego wydania decyzji o rozbiórce takiego obiektu." Sąd w wyroku tym wskazał jednocześnie, że nakaz rozbiórki winien być nałożony na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a nie jedynie na L. i L. W., bowiem obiekt objęty postępowaniem nie przynależy do samodzielnego lokalu mieszkalnego, którego są oni właścicielami, lecz znajduje się na nieruchomości będącej nieruchomością wspólną właścicieli czterech samodzielnych lokali mieszkalnych znajdujących się w czterorodzinnym budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce o nr [...] w Ś . Mając na względzie przytoczone uzasadnienie wyroku Sądu oraz treść art. 153 p.p.s.a. organy nadzoru budowlanego prowadząc ponownie postępowanie zobowiązane były ograniczyć się jedynie do ustalenia kto powinien być adresatem nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Tak też uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.wydając decyzję z [...] września 2008r. Organ I instancji ponownie nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi budynek gospodarczo-garażowy z wydzielonym podręcznym warsztatem, gołębnik wraz z przylegającą wolierą, adresując ów nakaz do wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] położonej w Ś. przy ul. [...], tj. do L. i L. W., I. i K. A., E. i T. B. oraz R. W . Przy ustaleniu kręgu adresatów decyzji organ posłużył się wypisem z rejestru gruntów, z którego faktycznie wynika, że wymienione w decyzji osoby są współwłaścicielami działki, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt. Co istotne organ I instancji uzasadniając konieczność nakazania rozbiórki obiektu odniósł się do oceny zawartej w wyroku Sądu z 30 października 2007r. sygn. akt II SA/Po 386/07. Wykazał również, że stan obiektu nie pozwala na dokonanie przy nim w miejsce rozbiórki zmian lub przeróbek, stosownie do przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Wyjaśnił, że ścianę tylną budynku znajdującą się przy granicy z działką sąsiednią stanowi ogrodzenie z płyt żelbetowych ogrodzeniowych, pozostałe zaś ściany wykonano z desek przytwierdzonych do słupów z okrąglaków i krawędziaków, przy czym ściana frontowa wykazuje odchylenia od pionu. W pomieszczeniach brak jest wentylacji nawiewno-wywiewnej. Wody opadowe odprowadzane są na działkę sąsiednią nr [...]. Ściana tylna warsztatu składa się z ogrodzenia sąsiada nadbudowanego twardą płytą pilśniową. Również ścianę tylną gołębnika stanowi ogrodzenie sąsiada przedłużone deskowaniem. Pozostałe ściany i dach są drewniane. Część konstrukcji więźby dachowej wykazuje nieznaczne skorodowanie, a ściana od strony podwórza odchylona jest od pionu. Reasumując uznał, że zarówno użyty do budowy materiał, jak i sposób skonstruowania obiektu nie odpowiada podstawowym zasadom wiedzy i sztuki budowlanej, ściany od granicy działki sąsiedniej nie zostały zbudowane z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych (§ 13 rozporządzenia z 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki), a wody opadowe z dachu od strony granicy nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Wobec powyższego, jak również faktu, ze organ I instancji związany był - wydając powołaną decyzję - oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Sądu z 30 października 2007r. sygn. akt II SA/Po 386/07, za wadliwą należy uznać zaskarżoną decyzję organu II instancji z 10 lutego 2009r., w której to stwierdzono, że organ I instancji nie uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie miał racji organ odwoławczy twierdząc, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych pociąga za sobą konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Po pierwsze, jak wyżej wskazano, organ I instancji zastosował się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu z 30 października 2007r., w którym wyraźnie wyjaśniono, dlaczego wykazane naruszenie przepisów techniczno-budowlanych powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Po wtóre organ odwoławczy pominął fakt, że organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji wyczerpująco przedstawił, w jakim stanie technicznym jest przedmiotowy obiekt, a przez to dlaczego konieczna jest jego rozbiórka, nie zaś nakazanie przeróbek lub zmian. Mając na względzie powyższe stwierdzić raz jeszcze należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przy wydaniu zaskarżonej decyzji zignorował ocenę prawną i wskazania sądu co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), naruszając tym samym przepisy postępowania, w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego decyzję tę w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało uchylić, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt II sentencji wyroku). Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie uwzględni wskazania zawarte w powołanym wyroku. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ J. Szaniecka br