II SA/Po 2514/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Asesor sąd. Karol Pawlicki Protokolant ref.staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2004 r. sprawy ze skarg M.A., W.L., R.J., G.R., M.M., L.S., U.W., M.C., W.D., M.Z., R.A., A.D., J.C., A.Ś., J.S., A.C., S.O., J.B. na uchwały Rady Gminy Ś. z dnia [...] r. Nr [...] z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za wodę pobraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę; I. stwierdza, że zaskarżone uchwały były niezgodne z prawem, II. zasądza od Rady Gminy Ś. na rzecz każdego ze skarżących kwotę po [...] zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ K.Pawlicki /-/ St.Małek /-/ A.Łaskarzewska Dnia [...] września 2000 r. Rada Gminy Ś. powzięła uchwałę nr [...], mocą której zobowiązano właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości ubiegających się o uzyskanie zgody na wykonanie przyłącza do gminnego urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub do gminnego urządzenia kanalizacyjnego do uiszczenia jednorazowej opłaty na rzecz Gminy Ś. z tytułu uzyskania takiej zgody. Ustalono wysokość takiej opłaty, sposób jej uiszczenia, warunki rozłożenia na raty. Dnia [...] kwietnia 2002 r. Rada Gminy Ś. uchwałą nr [...] określiła nowe brzmienie § 2 pkt 2 wyżej opisanej uchwały poprzez zmiany wielkości opłaty; do § 3 dodano pkt 4 o następującej treści: "podmioty, które wnoszą wkład pieniężny na rzecz wspólnej z Gminą Ś. inwestycji tj. budowy sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej będą zwolnione z opłaty, o której mowa w § 1 uchwały pod warunkiem, że wniesienie tego wkładu będzie uzgodnione z Zarządem Gminy Ś.". Dnia [...] listopada 2003 r. wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w P. nadana na poczcie w dniu [...] listopada 2003 r. Skarga nadana na poczcie przez M.A., W.L., R.J., G.R., M.M., L.S., U.W., M.C., W.D., M.Z., R.A., A.D., J.C., A.Ś., J.S., A.C., S.O., J.B. Skarżący zaznaczyli, że skargę wnoszą w imieniu własnym jako mieszkańcy gminy Ś. Zażądali stwierdzenia nieważności opisanych wyżej uchwał. W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej nie może stanowić podstawy do nakładania na mieszkańców gminy opłat przymusowych za możliwość korzystania z urządzeń komunalnych. Wprowadzenie takiej jednorazowej, jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej w postaci opłaty za podłączenie nieruchomości do gminnej sieci, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady. Przepis ten nie jest generalnym upoważnieniem do wprowadzenie opłat o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel obowiązany jest do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA 2320/00, mocą którego uchylono uchwałę Rady Miejskiej, która ustaliła takie opłaty za podłączenie się do miejskich urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych i innych. Zdaniem skarżących opłaty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej mogą być ustalone jedynie za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Opłaty ustalone przez Gminę zaskarżonymi uchwałami nie są opłatami za świadczenie usług, lecz za fakt przyłączenia nieruchomości do urządzeń, podczas gdy zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązującej od 1 stycznia 1997 r. podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem każdego mieszkańca pod groźbą kary grzywny. Natomiast z uregulowań prawnych dokonanych przez Gminę wynika, iż możliwość przyłączenia się do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej zależy od zgody Gminy i od uiszczenia przymusowej opłaty za tę zgodę. W ocenie skarżących zaskarżone uchwały są w istocie aktem prawa miejscowego i stąd wynika obowiązek ich ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa L., czego nie dokonano. Mieszkańcy Gminy Ś. mają interes prawny w uchyleniu zaskarżonych uchwał ponieważ w oparciu o nie Wójt Gminy Ś. domaga się od mieszkańców W. uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych. Część mieszkańców Gminy Ś. zobowiązała się dobrowolnie uczestniczyć w przedsięwzięciach inwestycyjnych gminy przy budowie kanalizacji sanitarnej wsi W. podpisując stosowne umowy. Mimo jednak podpisania umów mieszkańcy nie dokonali stosownych wpłat. Skarżący są osobami, które albo nie podpisały umów z Gminą, albo nie dokonały wpłat, o których mowa i mogą być obciążeni opłatami ustalonymi zaskarżonymi uchwałami. Skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. wezwali Radę Gminy do uchylenia zaskarżonych uchwał. Przewodniczący Rady Gminy pismem z dnia [...] października 2003 r. zawiadomił skarżących, że Rada na sesji w dniu [...] września 2003 r. odmówiła uchylenia zaskarżonych uchwał. Od podjęcia zaskarżonych uchwał minął rok, jednak zważywszy, że sporne uchwały zaliczyć należy do aktów prawa miejscowego, ograniczenia czasowe wynikające z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mają w tym wypadku zastosowania. Rada Gminy Ś. w odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2003 r. wniosła o jej oddalenie. Dnia [...] kwietnia 2004 r. nadesłano do tut. Sądu uchwałę nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...] kwietnia 2004 r., mocą której uchylono uchwałę nr [...] Rady Gminy Ś., zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...] kwietnia 2001 r. oraz uchwałę nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...] kwietnia 2002 r. W § 3 uchwały zastrzeżono, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Dnia [...] kwietnia 2004 r. skarżąca G.R. cofnęła skargę i wniosła o umorzenie postępowania. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd stało się zbędne i bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. I tak mieli rację skarżący, że sporne uchwały naruszały w istocie przepisy prawa. Kwestionowane w skardze opłaty mają bowiem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. W orzecznictwie od dawna ugruntował się pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Powyższe stanowisko ma swoją normatywną podstawę w art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Brak w istocie przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Wprawdzie przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej stanowi o wysokości cen, opłat, sposobie ich ustalania za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów. Nie jest to jednak generalne upoważnienie do wprowadzenia opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami stanowiącymi jedynie ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Taki właśnie charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Mając na względzie powyższe zaskarżone uchwały uznać należało za sprzeczne z prawem. Z uwagi na treść art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaniechano orzeczenia o ich nieważności. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na uchylenie zaskarżonych uchwał po złożeniu skarg, a przed ich rozstrzygnięciem. Przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w artykule 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchwalenie lub zmianę. Przy czym potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego (tu: skarżących) istnieje zarówno wtedy, gdy z powołaniem się na zaskarżoną uchwałę zastosowano przed jej uchyleniem wobec skarżącego indywidualny akt jak i wówczas, gdy istnieje możliwość wydania takiego aktu w związku z sytuacją, która wystąpiła przed uchyleniem lub zmianą uchwały. Jeżeli więc uchylona bądź zmieniona uchwała może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie bądź zmianę, to nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego, co do naruszenia przez uchwały jego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie, co do zgodności uchwały z prawem, co do kresu między jej wydaniem, a uchyleniem lub zmianą (patrz: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14.09.1994 r., OTK 1994/2/44). Identyczne stanowisko w tym względzie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w sprawie o sygnaturze SA/Gd 1256/95, zakończonej wyrokiem wydanym dnia 20 marca 1996 r. Cofnięcie skargi przez G.R. Sąd uznał za niedopuszczalne w świetle art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Stąd orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku mając także na względzie art. 145 § 1 pkt 1 p.pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /-/ K.Pawlicki /-/ St.Małek /-/ A.Łaskarzewska MK