II SA/Po 258/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2019 r. nr L.dz. [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę W dniu [...] grudnia 2018 r. do Komendy Miejskiej Policji w [...] wpłynął wniosek S. G., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt udziału w zdarzeniu drogowym, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217) w zw. z art. 44 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Wnioskodawca wniósł o wydanie zaświadczenia o następującej treści: "Gmina: [...] - obszar miejski, miejscowość: [...], ulica: [...], przy wyjeździe z [...] S.A, [...] Droga nr: [...] Data i godzina zdarzenia: [...] Rodzaj zdarzenia: zderzenie pojazdów boczne Zdarzenie nastąpiło z winy: Kierującej samochodem osobowy marki [...] nr rej. [...] Sprawca/y: Kierująca: W. A. Pojazd: samochód osobowy [...] nr rej. [...], Ubezpieczyciel: [...] S.A. Przyczyna: wymuszenie pierwszeństwa przejazdu Inni uczestnicy zdarzenia: Kierujący: S. O. Pojazd: samochód ciężarowy [...] nr rej. [...], Ubezpieczyciel: [...] S.A." W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] listopada 2018 r. o godzinie [...] w miejscowości [...], przy ulicy [...], przy wyjeździe z [...] S.A, [...] na drodze nr: [...], doszło do kolizji pojazdów: - samochodu ciężarowego [...] - samochodu osobowego [...] Zdarzenie nastąpiło z winy kierującej samochodem osobowym [...] wskutek wymuszenia pierwszeństwa przejazdu. Zdarzenie zostało zarejestrowane przez monitoring [...], który załączono do wniosku. Wnioskodawca wskazał, że pozyskanie ww. danych jest niezbędne w celu przedłożenia ubezpieczycielowi i dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. W odpowiedzi, pismem z [...] stycznia 2019 r. Zastępca Naczelnika Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...] poinformował, iż po zapoznaniu się z dostarczonym przez wnioskodawcę materiałem z monitoringu, jak również po ponownej analizie notatki informacyjnej o zdarzeniu drogowym stwierdzono, iż funkcjonariusz obsługujący na miejscu ww. zdarzenie drogowe jako sprawcę poprawnie wskazał kierującego samochodem marki [...]. Zastosowano wobec sprawcy środek karny w postaci pouczenia. W związku z powyższym ponowne wydanie zaświadczenie o zdarzeniu drogowym jest bezzasadne. Pełnomocnik S. G. pismem [...] stycznia 2019 r. wniósł zażalenie na powyższe pismo, określając je jako postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o treści zgodniej z wnioskiem. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dalej stwierdzono, że w dniu [...] listopada 2018 r. o godzinie [...] w miejscowości [...], przy ulicy [...], przy wyjeździe z [...] S.A., [...] (dalej: [...]), na drodze nr: [...] doszło do kolizji pojazdów: samochodu ciężarowego [...] samochodu osobowego [...] Zdarzenie nastąpiło z winy kierującej samochodem osobowym [...], wskutek wymuszenia pierwszeństwa przejazdu. Zdarzenie zostało zarejestrowane przez monitoring [...], który przedłożono organom i na który wskazano w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. Wbrew stanowisku wyrażonym ww. wskazanym piśmie, z nagrania wyraźnie wynika, że kierująca pojazdem [...] nr rej. [...] włączała się do ruchu z ulicy podporządkowanej. Nie zatrzymała się przy tym w odpowiednim miejscu celem przepuszczenia pojazdu znajdującego się na drodze z pierwszeństwem przejazdu. W konsekwencji wskutek wymuszenia pierwszeństwa przejazdu jest ona osobą odpowiedzialną za zdarzenie drogowe. Kierowca samochodu ciężarowego [...] znajdował się na drodze głównej w momencie zdarzenia i nie miał obowiązku ustąpienia pierwszeństwa. Wskazano, że pozyskanie ww. danych jest niezbędne w celu przedłożenia ubezpieczycielowi i dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Komendant Policji, postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 roku, L.dz. [...], utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazano, iż w oparciu o zebrane materiały w trakcie przeprowadzonych czynności ustalono, że w dniu [...] grudnia 2018 roku Komendant Miejski Policji w [...] wydał Zaświadczenie o zdarzeniu drogowym ([...]) potwierdzające fakt udziału w zdarzeniu drogowym dwóch uczestników, jednocześnie wskazując, iż sprawcą kolizji jest kierujący samochodem ciężarowym marki [...] S. O. - obywatel [...]. Jako przyczynę podano nieprawidłowe skręcanie. Zastosowano środek karny w postaci pouczenia. W dniu [...] grudnia 2018 roku pełnomocnik S. G. zwrócił się z wnioskiem do KMP w [...] o ponowne wydanie zaświadczenia o żądanej treści, wskazując iż sprawcą kolizji w dniu [...] listopada 2018 roku w [...] przy ul. [...], przy wyjeździe z [...] S.A., [...], na drodze [...] była kierująca samochodem osobowym marki [...] o nr rej. [...] A. W.. Ponadto wskazał, iż wydane w dniu [...] grudnia 2018 roku przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] zaświadczenie zawierało błędy. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 roku pełnomocnik strony poinformowany został, iż po dokonaniu analizy całości materiałów ze zdarzenia drogowego, obywatel [...] został przez policjanta obsługującego to zdarzenie prawidłowo wskazany jako sprawca kolizji i ponowne wydanie zaświadczenia o zdarzeniu drogowym jest bezzasadne. Dalej zauważono, że z zapisu monitoringu z [...] wynika, iż kierująca samochodem osobowym marki [...] zatrzymała się w celu uniknięcia zderzenia z nadjeżdżającym z prawej strony pojazdem, natomiast kierujący samochodem ciężarowym marki [...] nie zachował bezpiecznego odstępu omijanego pojazdu i doprowadził do zderzenia z kierującą samochodem marki [...]. Wskazano, iż zgodnie z art.2 pkt 23 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm.), użyte w ustawie określenia oznaczają - ustąpienie pierwszeństwa - powstrzymanie się od ruchu, jeżeli ruch mógłby zmusić innego kierującego do zmiany kierunku lub pasa ruchu albo istotnej zmiany prędkości (...). Ponadto zgodnie z art.3 ust. 1 cytowanej ustawy - Uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani zachować ostrożność albo gdy ustawa tego wymaga - szczególną ostrożność, unikać wszelkiego działania, które mogłoby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa łub porządku ruchu drogowego, ruch ten utrudnić albo w związku z ruchem zakłócić spokój lub porządek publiczny oraz narazić kogokolwiek na szkodę. Przez działanie rozumie się również zaniechanie. Natomiast zgodnie z art. 4 cytowanej wyżej ustawy - Uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze maja prawo liczyć, że inni uczestnicy tego ruchu przestrzegają przepisów ruchu drogowego, chyba, że okoliczności wskazują na możliwość odmiennego ich zachowania. Biorąc powyższe pod uwagę Komendant Policji stwierdził, iż uczestnik zdarzenia drogowego S. O. - obywatel [...], został prawidłowo wskazany jako sprawca zdarzenia drogowego. Skargę na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik S. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2019r. oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2019r. i zasądzenie od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego zdarzenie drogowe, które miało miejsce w dniu [...] listopada 2018 r. o godzinie [...] w miejscowości [...], przy ulicy [...], przy wyjeździe z [...] S.A, [...] na drodze nr: [...], nastąpiło z winy kierującej samochodem osobowym [...] wskutek wymuszenia pierwszeństwa przejazdu. Prowadzący pojazd [...] w okolicznościach zdarzenia nie miał możliwości reakcji i zahamowania. Kierowca samochodu ciężarowego [...] znajdował się na drodze głównej w momencie zdarzenia i nie miał obowiązku ustąpienia pierwszeństwa. Zwrócono nadto uwagę, iż zgodnie z art. 41 Kodeksu wykroczeń w stosunku do sprawcy czynu można poprzestać na zastosowaniu pouczenia, zwróceniu uwagi, ostrzeżeniu lub na zastosowaniu innych środków oddziaływania wychowawczego. W niniejszej sprawie Policja udzieliła pouczenia kierowcy pojazdu [...]. Udzielenie pouczenia zamyka drogę do skierowania przez Policję wniosku o ukaranie sprawcy do sądu powszechnego, który w toku postępowania mógłby dokonać weryfikacji ustaleń leżących u podstaw udzielonego pouczenia. Dodatkowo, od pouczenia nie przewidziano żadnego środka prawnego umożliwiającego zakwestionowanie jego słuszności. Co istotne, pouczenie udzielane jest sprawcy czynu. Zatem przesądza o sprawcy - osobie odpowiedzialnej za zdarzenie. Skarżący podniósł, że okoliczność ta pociąga za sobą daleko idące konsekwencje na płaszczyźnie odszkodowawczej. W zaistniałej sytuacji szkoda kierowcy [...] zostanie naprawiona z polisy OC właściciela [...]. W ocenie skarżącego, z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych w zakresie rozstrzygana o okolicznościach faktycznych zdarzenia, leżących we właściwości sądu powszechnego - w sprawie o wykroczenie, z uwagi na sporny charakter ustaleń Policji i kwestionowanie ich przez uczestników zdarzenia, zaświadczenie nie powinno w ogóle został wydane, ani na wniosek kierującej [...], ani na wniosek właściciela [...] Jedynie taka sytuacja umożliwia ewentualną możliwość ustalenia sprawcy zdarzenia przed sądem powszechnym w postępowaniu o odszkodowanie z pozwu którejkolwiek ze stron zdarzenia. Podniesiono, że jeżeli informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia, nasuwają wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii. Zdaniem skarżącego zapis monitornigu budzi wątpliwości w sprawie i nie można na jego podstawie arbitralnie przesądzić winy kierującego [...]. W takiej sytuacji w odmowa wydania zaświadczenia powinna wskazywać sporne okoliczności, które legły u podstaw odmowy. W ocenie skarżącego zasada dotycząca odmowy wydawania zaświadczenia w sytuacjach spornych - ze wskazaniem okoliczności spornych jako podstawy odmowy wydania zaświadczenia, powinna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie wskazano, że nie sposób wymagać od obcokrajowca, a i od przeciętnej osoby fizycznej otrzymującej pouczenie na miejscu zdarzenia od Policji, aby zdawała sobie sprawę, że tym samym jej sprawstwo w zdarzeniu jest przesądzone na skutek uznaniowej decyzji Policjanta i nie przysługuje jej żaden środek obrony, ani możliwość podważenia uznaniowej decyzji Policjanta. Odpowiadając na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Obecny na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż w istocie uzasadnienie wydanych postanowień jest nieprawidłowe, bowiem wskazuje pracownika skarżącego jako winnego zaistniałej sytuacji drogowej. Organ powinien natomiast, jeżeli postanowił o odmowie wydania zaświadczenia, inaczej to rozstrzygnięcie uzasadnić a mianowicie, że w kwestii spornej nie może wydać zaświadczania. Podnoszono również, że organ przeprowadził dowód z monitoringu, zatem przeprowadzał postępowanie dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Komendanta Policji o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez S. G. treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w dziale VII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej : K.p.a.". Postępowanie to różni się od postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. - ma ono charakter uproszczony i odformalizowany, co nie oznacza jednak, że można je traktować w kategoriach pozaprawnych. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pakt 1), osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W przypadkach o których mowa w ar 217 § 2 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające – art. 218 § 2 K.p.a. Z powyższych przepisów wynika, iż zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego – jest aktem wiedzy. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, a celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie ugruntował się pogląd, iż skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości, co do tych faktów, bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresi,e nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, to tym samym to, co ma potwierdzać, musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Jak wskazano wyżej, przepis art. 218 § 2 K.p.a. dopuszcza co prawda prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, niemniej postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę art. 218 § 1 K.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już, faktów lub stanu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09 oraz z 8 listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK 16/16 – dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Nie może ono także zmierzać do formułowania przez organ ocen prawnych odnoszących się do danych posiadanych przez organ, jak również nie może zmierzać do formułowania ocen w oparciu o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów (por. Przybysz Piotr Marek, "Kodeks postępowania administracyjnego". Komentarz aktualizowany. Opublikowano: System Informacji Prawnej LEX/el. 2019 – komentarz do art. 218). Danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji nie są dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów wynikających z tych danych (wyrok NSA z 21 stycznia 1997 r., SA/Łd 3105/95, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego powodu nie można przyjąć, że oświadczenie poświadczone przez organ administracji jest zaświadczeniem. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż wydanie zaświadczenia o żądnej przez skarżącego treści wymagałby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu Policji przed złożeniem wniosku o zaświadczenie. Materiał dowodowy złożony przez pełnomocnika skarżącego (zapis monitoringu z miejsca zdarzenia drogowego) nie mógł stanowić podstawy do wydania zaświadczenia. Jego zbadanie i zestawienie z danymi posiadanymi przez organ wykracza poza granice postępowania wyjaśniającego określonego w art. 219 § 2 K.p.a. Zatem zaskarżone postanowienie Komendanta Policji i poprzedzające je postanowienie Zastępca Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji w [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, były co do zasady prawidłowe i to mimo błędnego uzasadnienia polegającego na odniesieniu się do materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego i wyrażenia oceny, co do osoby winnej zaistniałego zdarzenia drogowego. Uchybienie to nie mogło jednak stanowić podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia, tj. prawidłową odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy doszło do naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanym przypadku stwierdzone naruszenie przepisów postępowania nie miało takiego charakteru. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.