II SA/Po 264/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 roku, znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie na podstawie art. 105 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30 poz. 168) umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2002 roku, nr [...], znak [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 roku Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy na rzecz J. O. dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 600 m2 i kubaturze ok. 2.500 m3, lokalizowanej na działce nr [...] w P. W podstawie tego rozstrzygnięcia powołano się na art. 40 ust. 1 i 2, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415) oraz art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz., U. Nr 717 poz. 80) w zw. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Gminy Przemęt nr XXXIV/183/94 z dnia 8 marca 1994 roku (Dz. Urz. Woj. Leszczyńskiego Nr 3 poz. 22 z dnia 10 maja 1994 roku). Stroną postępowania był jedynie inwestor i tylko jemu doręczono decyzję. Następnie w dniu [...] grudnia 2008 roku M. i R. K. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 roku albo ewentualnie o wznowienie postępowania, w wyniku którego została ona wydana. W ocenie skarżących rozstrzygnięcie to narusza przepisy powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6, art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168), art. 24 kpa przez wydanie decyzji przez osobę podlegającą wyłączeniu, art. 28 kpa przez nieuwzględnienie ich jako strony postępowania. Wskazali oni ponadto, iż w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 roku podano błędną jednostkę bilansową planu dla obszaru inwestycji, tj. PE-3MP, zamiast PE-1MN. Skarżący zwrócili też uwagę, że powierzchnia i kubatura obiektu nie nawiązują do istniejącej już w otoczeniu zabudowy, a uzasadnienie decyzji nie odpowiada przy tym wymogom ustawowym oraz nie wskazuje sposobu ochrony interesu osób trzecich. W piśmie z dnia [...] stycznia 2009 roku Wójt Gminy P. przyznał, iż skarżący mają rację co do wskazania w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 roku błędnej jednostki bilansowej planu miejscowego. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2009 roku, znak [...], stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 roku. Rozstrzygnięcie to następnie zostało usunięte z obrotu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2010 roku, sygn. akt IV SA/Po 826/09. Jak zauważył Sąd, w pierwszej kolejności należy zbadać, czy skarżącym przysługuje w ogóle status strony postępowania. Dopiero w razie ustalenia, iż M. i R. K. posiadają interes prawny należy poddać analizie kwestię wskazania prawidłowej jednostki bilansowej planu miejscowego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż interes prawny stanowi związek o charakterze materialnoprawnym między normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu. Musi być on bezpośredni i konkretny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Skarżący nie brali wprawdzie udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej przez nich decyzji, lecz w myśl dominującego poglądu stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania głównego, ale także każdy, kto ma w tym interes prawny. M. i R. K. nie wskazali jednak na czym polegał ich interes prawny. Podkreślili oni jedynie w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 roku, iż na działce nr [...] znajdują się nielegalnie wzniesione obiekty, które negatywnie oddziałują na ich posesję, powodując, że traci ona na wartości. Fakt bycia stroną innych postępowań administracyjnych nie przesądza nadto, że skarżący są również stroną niniejszego postępowania. W toku procedury ustalenia warunków zabudowy uwzględnia się też właścicieli działek sąsiednich, lecz powinni oni wykazać interes prawny, zwłaszcza przez wskazanie ujemnego oddziaływania planowanej inwestycji na ich działkę. Tymczasem posesja skarżących nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, od terenu inwestycji oddziela ich działka nr [...], stanowiącą własność K. i S. O. Oddalenie działki skarżących jest przy tym znaczne. Podważana przez M. i R. K. decyzja dotyczy budowy obiektu gospodarczego o jednej kondygnacji, którego oddziaływanie zamyka się w granicach działki inwestora. Z kolei kwestia samowoli budowlanej lub zmiany przeznaczenia budynku nie jest przedmiot tego postępowania, lecz podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu. Wobec nie wykazania interesu prawnego przez skarżących postępowanie z ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji należało umorzyć. M. i R. K. pismem z dnia [...] grudnia 2010 roku zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem skarżących obowiązek wykazania przez nich interesu prawnego nie wynika z żadnego przepisu ustawy. W art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego mowa jest przy tym o interesie prawnym, który może mieć swoje źródło w różnych gałęziach prawa, w tym w przepisach prawa cywilnego. Inwestycja zlokalizowana na działce nr [...] poprzez immisje wkracza w ich sferę wykonywania prawa własności. Poza tym w postępowaniu z zakresu warunków zabudowy przymiot strony posiadają także właściciele działek sąsiednich, przy czym przesłanka sąsiedztwa nie powinna być rozumiana zbyt sztywno. Należy bowiem uwzględnić charakter inwestycji oraz jej oddziaływanie na pobliskie nieruchomości. Skarżący zauważyli nadto, iż pozbawienie ich statusu strony było dla nich zaskoczeniem, gdyż w trakcie innych postępowań taki przymiot posiadali. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną, podtrzymując zawarte w niej stanowisko. Organ podkreślił, iż charakter inwestycji sprawia, iż jej oddziaływanie nie dotyczy oddalonej działki skarżących. Pismem z dnia [...] marca 2011 roku M. i R. K. złożyli skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc zarzut naruszenia art. 6 – 8, art. 28 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący odwołali się do treści swojego wniosku z dnia [...] grudnia 2010 roku, który w całości podtrzymali. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zdaniem M. i R. K. przerzuciło w sposób nie uprawniony na nich obowiązek wykazania przymiotu strony, a w aktach administracyjnych ich uwagi nie zostały odzwierciedlone w formie adnotacji. Organ powinien przy tym przekazać ich wniosek według właściwości, jeżeli poruszane przez nich sprawy nie dotyczą kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na wstępie trzeba zauważyć, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, jakie wyrażone są w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie bądź też bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpatrując omawianą sprawę Sąd był zatem związany stanowiskiem zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 6 maja 2010 roku, sygn. akt IV SA/Po 826/09. Podzielić należy wobec tego pogląd, iż w pierwszej kolejności ustalenia wymagał status M. i R. K. w omawianym postępowaniu. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, stroną, jest każdy, kogo interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, iż przepis ten odnosi się także do strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 cytowanej ustawy. W konsekwencji skarżący mogą uzyskać status strony tego postępowania, mimo że nie brali udziału w postępowaniu głównym, o ile jednak będą posiadali swój interes prawny. Należy przy tym zauważyć, iż interes prawny oznacza związek o charakterze materialnoprawnym pomiędzy określoną normą prawną a sytuacją w jakiej jednostka się znajduje. Innymi słowy, z obowiązującego przepisu ustawy musi dla danej osoby wynikać prawo lub obowiązek w związku z którym organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia niezbędnych działań. Tak rozumiana więź cechuje się przy tym obiektywnym, konkretnym i indywidualnym charakterem, a także możliwością jej zweryfikowania w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, uzasadniającego zastosowanie danego przepisu prawa materialnego. O statusie strony nie decyduje zatem wola wewnętrzna podmiotu (jego przekonania). Należy również podkreślić, że omawiany związek charakteryzuje się bezpośredniością i realnością. Nie jest jedynie hipotetyczny, ani też uzyskanie przymiotu strony w jednym postępowaniu nie znaczy, że automatycznie dana osoba uzyska ten statusu w innym postępowaniu przed tym samym organem. Zaprezentowany wyżej pogląd znajduje pełne odzwierciedlenie w judykaturze (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1996 roku, sygn. akt SA/Ł 1843/95, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2001 roku, sygn. akt SA/Rz 847/00, tamże; wyrok Naczelnego Sądu Administracyj-nego z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 755/06, tamże). Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki przedmiotowej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem zajętym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Potencjalnym źródłem interesu prawnego skarżących mógłby wprawdzie być wskazany art. 28 kpa w związku z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415), ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz., U. Nr 717 poz. 80) i ustaleniami planu miejscowego, zatwierdzonego w uchwale Rady Miejskiej Gminy Przemęt nr XXXIV/183/94 z dnia 8 marca 1994 roku (Dz. Urz. Woj. Leszczyńskiego Nr 3 poz. 22 z dnia 10 maja 1994 roku). Konieczne jednak jest w takim wypadku zbadanie, czy oddziaływanie inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] w P. rozciąga się także na nieruchomość skarżących. Dopiero bowiem wtedy hipotetyczny związek materialnoprawny uzyskałby cechę realności. Tymczasem z materiału zebranego w aktach sprawy wynika, iż działki M. i R. K. (o numerach [...] i [...]) znajdują się w istotnym oddaleniu od przedmiotowej inwestycji. Jak wskazuje mapa z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., przyjęta do zasobu w dniu [...] stycznia 2008 roku, zewidencjonowana pod nr [...], odległość ta wynosi w najkrótszej linii ok. 90 m do granicy z działką nr [...] i ok. 120 m do granicy z działką nr [...]. Budynek mieszkalny skarżących znajduje się tylko na tej ostatniej nieruchomości i oddzielony jest od terenu inwestycji wspomnianą działką nr [...] i działką nr [...] należącą do osób trzecich. Trzeba mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2002 roku dotyczyła budynku gospodarczego z jedną kondygnacją. Nie przewidziano potrzeby wykonania infrastruktury technicznej. Jak wynika z definicji zawartej w § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 roku Nr 10 poz. 46) – obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy – przez pomieszczenie gospodarcze w budynku rozumie się z pomieszczenie, służące do przechowania materiałów i sprzętu związanego z obsługą budynku, przedmiotów i produktów żywnościowych, użytkowników budynku, opału, a także odpadków stałych. Warto zaznaczyć, że powierzchnia działki nr [...] zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] grudnia 2008 roku wynosiła 2.9260 ha (k. 433 akt administracyjnych). Trudno jest zatem uznać by oddziaływanie opisanego budynku gospodarczego sięgało na tyle daleko by ingerować poprzez immisje w prawo własności skarżących. Interes M. i R. K. nie ma więc charakteru bezpośredniego, realnego i konkretnego. Takie zainteresowanie sposobem zagospodarowania terenu, w ramach którego jednostka nie jest w stanie wykazać naruszenia jej własnego prawa stanowi o posiadaniu przez nią tylko interesu faktycznego. Nie pozwala on jednak w myśl art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego domagać się przyznania statusu strony postępowania. Tym samym skarżący nie mogli skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2002 r., a postępowanie nieważnościowe prowadzone na ich wniosek należało umorzyć. Trzeba zarazem podkreślić, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie była decyzja o warunkach zabudowy. Zgłaszane w toku postępowania zarzuty odnoszące się do samowolnego wzniesienia budynku gospodarczego przez inwestora, jak i zmiany przeznaczenia tego obiektu podlegają badaniu przez inne organy oraz w odrębnym postępowaniu. W tej mierze Kolegium nie może bowiem wydawać decyzji poza swoją właściwością. Sąd wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, rozstrzygając w granicach tej sprawy, nie znalazł podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji, która ją poprzedzała. W tym stanie rzeczy skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) podlegała oddaleniu.