II SA/Po 267/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wydania z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżącego kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Ławniczak /-/ T. Geremek /-/ W. Długaszewska Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy z wniosku B. D. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji na działce [...] przy ul. [...] w P . SKO w ramach wszczętego postępowania w trybie nadzwyczajnym ustaliło w objętej wnioskiem decyzji Prezydenta Miasta wystąpienie jednej z przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności, tj. decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ze sporządzonej dla potrzeb ww. sprawy analizy urbanistycznej wynika, że na terenie, na którym znajduje się objęta zamierzeniem inwestycyjnym działka występuje znaczne zróżnicowanie linii zabudowy, kształtując się między 1m a 5m względem frontowej działki. Z uwagi na to w ramach wymagań dotyczących nowej zabudowy, ustalono obowiązująca linię zabudowy od strony ul. [...] w odległości 4m od granicy działki w nawiązaniu do sąsiedniej zabudowy z ul. [...] nr i [...] dopuszczając jednocześnie częściowe wycofanie elewacji frontowej nie więcej niż 1m względem ustalonej obowiązującej linii zabudowy. Takie usytuowanie zabudowy miałby z kolei stanowić nawiązanie do realizowanego skrajnego segmentu budynku (5m od ul.[...]). Powyższe ustalenie znalazło odzwierciedlenie w ww. decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ. U. Nr 164 poz. 1588) obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich. Mowa jest tu zatem - wywodzi SKO - o jednej linii zabudowy, a w sytuacji gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). W tym stanie rzeczy zdaniem Samorządowego kolegium Odwoławczego wydana przez Prezydenta Miasta decyzja zawiera ustalenia będące w oczywistej sprzeczności z treścią powyższego zapisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję wydaną w I instancji. Organ odwoławczy podzielił dotychczasowe stanowisko zaznaczając, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mowa jest o jednej obowiązującej linii zabudowy, bez możliwości swobody jej wyboru przez inwestora. Prezydent Miasta wydając decyzję winien mieć na względzie - uzasadnia SKO - iż okoliczność połączenia planowanego budynku z ul. [...] z budynkiem przy ul. [...] wspólną ścianą powoduje niemożność ustalenia innej - różnej - obowiązującej linii zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję złożył B.D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podnosi, iż pogląd organu administracji, że decyzja Prezydenta Miasta jest rażąco sprzeczna z prawem (art. 156 § 1 pkt 2) nie jest zasadny, bowiem nawet jeśli rozstrzygnięcie uznać za nietrafne to możliwość rozbieżnej interpretacji § 4 ww. rozporządzenia powoduje, że wybór przez Prezydenta jednej z możliwości interpretacyjnych nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa. Ponadto pełnomocnik wskazuje, że skarżący, z racji pobieżnego ustosunkowania się organu stwierdzającego nieważność decyzji wobec podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów, w dalszym ciągu je podtrzymuje. Ponadto pełnomocnik odnosi się do wykładni § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przy rekonstrukcji normy prawnej, określającej uprawnienia skarżącego w aspekcie ustalenia warunków zabudowy nie można poprzestać li tylko na treści § 4 ust. 3, gdyż ust. 4 "dopuszcza" inne rozstrzygnięcie organu administracji - konkretnie - w przedmiocie wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Oznacza to, że organ władzy wykonawczej przewidział możliwość odstępstwa od ustanowionych przez siebie reguł. Należy zwrócić uwagę, że wyznaczenie linii zabudowy na 5 m względem zamierzenia budowlanego skarżącego w żaden sposób nie poprawi istniejącego ładu przestrzennego, a dokładniej, występującego w tej mierze nie - ładu. Działka sąsiednia od strony wschodniej ma przecież linię zabudowy określoną na 4 metry, zatem uskok - tak czy owak - będzie miał miejsce, pytanie tylko w którym miejscu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaprezentowało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2008r. (k. 65) pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi podnosząc m.in., iż Prezydent w ogóle nie powoływał się w swym rozstrzygnięciu na § 3 ust. 4, a uzasadnienie jego decyzji narusza rażąco art. 107 § 3 Kpa. Pełnomocnik zaznacza, że organ prowadzący postępowanie mógł zastosować § 4 ust. 4 rozporządzenia (mylnie strona powołuje § 3 ust. 4), ale musiał to uzasadnić w decyzji. Takiego uzasadnienie w treści decyzji nie ma, przez co rażąco naruszono prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Skarga okazała się uzasadniona. Już na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja administracyjna, której legalność oceniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu została wydana w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ nadzorczy bada czy kontrolowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą mieszczącą się w katalogu art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie prawidłowo oceniło, iż występują przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Podkreślić należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w przepisie art. 16 ust. 1 Kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 Kpa (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998r., IV SA 1290/96, niepublik.; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r., IV SA 1490/96, niepublik.; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998r., IV SA 2319/96, niepublik.). Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 Kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania, spór dotyczy tego, czy Prezydent wydając wspomnianą wyżej decyzję dopuścił się naruszenia prawa, które można zakwalifikować jako mieszczące się w katalogu, o którym mowa w treści art. 156 § 1 Kpa. Należy pamiętać, iż sprawa toczy się już nie w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa", lecz w trybie nadzoru (trybie nadzwyczajnym). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji powołało jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta na art. 156 § 1 pkt 2 - rażące naruszenie prawa. Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska organu nadzoru, iż przedmiotowe orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa uznaje się w zasadzie przy szczególnie zakwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ. U. Nr 164 poz. 1588) obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich. Mowa jest tu zatem - wywodzi SKO - o jednej linii zabudowy, a w sytuacji gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). W tym stanie rzeczy zdaniem organu nadzoru wydana przez Prezydenta Miasta decyzja zawiera ustalenia będące w oczywistej sprzeczności z treścią powyższego zapisu. § 4 rozporządzenia w swej treści stanowi, iż: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1." Mając na uwadze treść § 4 ww. rozporządzenia oraz art. 156 § 1 Kpa Sąd w niniejszym składzie zgadza się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, że pogląd organu nadzoru, iż decyzja Prezydenta Miasta jest rażąco sprzeczna z prawem (art. 156 § 1 pkt 2) nie jest zasadny, bowiem nawet jeśli rozstrzygnięcie uznać za nietrafne to możliwość rozbieżnej interpretacji § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że wybór przez Prezydenta jednej z możliwości interpretacyjnych nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa. Organ nadzorczy stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji powołując się na rażące naruszenie prawa; co do tej podstawy prawnej w orzecznictwie sądowym oraz poglądach przyjmuje się jednolicie, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997r. sygn. akt III SA 422/96, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2002r. sygn. akt III SA 293/00, wyrok WSA z dnia 23 marca 2005r. sygn. akt I SA/Łd 115/05). Ponadto jako rażącego naruszenia prawa nie należy traktować błędów wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Chodzi tu zwłaszcza o sytuacje, w których przepis prawa nie dopuszcza możliwości rozbieżnej jego interpretacji. W niniejszej sprawie § 4 ust. 3 - 4 rozporządzenia dopuszcza możliwości różnej interpretacji. W orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa, nawet gdy zostanie ona uznana za nieprawidłową, albo inna uznana za słuszniejszą (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997r., III SA 422/96, wyrok NSA z dnia 9 marca 2000r., I SA/Ka 1582/98 LEX 42914). O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. Zatem rażące naruszenie prawa nie zachodzi wówczas, gdy nie istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu, a rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2005r., sygn. akt FSK 2475/04, LEX nr 173255). Odnosząc się zaś do zarzutu pełnomocnika uczestników postępowania, że Prezydent w sposób rażący naruszył prawo bowiem w ogóle nie powoływał się w swym rozstrzygnięciu na § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, a uzasadnienie jego decyzji narusza rażąco art. 107 § 3 Kpa. Organ prowadzący postępowanie mógł zastosować § 4 ust. 4 rozporządzenia - wywodzi pełnomocnik - ale musiał to wskazać w uzasadnieniu decyzji, czego nie zrobił, a więc rażąco naruszył prawo. Sąd nie podziela prezentowanego przez pełnomocnika poglądu. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej, choć bez wątpienia stanowi naruszenie prawa, to jednak w niniejszym postępowaniu odnosimy się do wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 Kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że brak zamieszczenia w decyzji administracyjnej podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy prawnej nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji (wyrok NSA z 16 kwietnia 1997r. I SA/Kr 970/96, LEX nr 29336 ). Przyjmuje się też, ze brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia decyzji bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym (M.Jaśkowska, A.Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze, 2005). Prezydent w swej decyzji nie powołał § 4 ww. rozporządzenia, lecz przepis ten mieścił się w katalogu przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej nie oznacza, iż tej podstawy faktycznie nie ma. Oczywiście jest to błąd, który w toku zwykłego postępowania może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Niemniej w przedmiotowej sprawie chodzi o kwalifikowane wady decyzji administracyjnej, a nie powołanie się przez organ administracji na konkretną istniejącą faktycznie podstawę rozstrzygnięcia, jak to zostało wyżej wskazane nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując, przedmiotem niniejszego postępowania sądowego była ocena przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta, a nie ocena legalności tej decyzji. W związku z tym nawet gdyby rozstrzygnięcie Prezydenta uznać za nietrafne, to w żaden sposób nie można je już uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c., art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). /-/ M.Ławniczak /-/ T.Geremek /-/ W.Długaszewska MK