II SA/Po 274/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu oddala skargę Starosta P. decyzją z [...] 2016 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta G. z dnia 29 września 2016 r. orzekł o zatrzymaniu uznanemu za dłużnika alimentacyjnego J. P. A. prawa jazdy kat. B nr: [...] wydanego przez Starostwo Powiatowe w P. w dniu 02 października 2012, oraz zobowiązał wyżej wymienionego do zwrotu dokumentu prawa jazdy do Wydziału Komunikacji w P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu 05 października 2016r. do Starosty [...] wpłynął wniosek Prezydenta Miasta G. o zatrzymanie prawa jazdy ww. dłużnika alimentacyjnego J. P. A.. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy osobie uznanej za dłużnika alimentacyjnego. Starosta zauważył także, iż wyrokiem z dnia 13 lutego 2014r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w zakresie w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik J. A. adw. K. T.-T. podnosząc, iż pismem z dnia 14 października 2016 r., nadanym w tym samym dniu w placówce operatora publicznego, strona wypowiedziała się w przedmiotowej sprawie i zawarła zobowiązanie, iż w terminie 14 dni przedłoży dowody z dokumentów. Tymczasem Starosta wydał decyzję nie czekając na możliwość wypowiedzenia się w sprawie przez stronę. W konsekwencji pismo strony, nadane w ostatnim dniu zakreślonego przez organ terminu do wypowiedzenia się w sprawie, wpłynęło do tego organu już po wydaniu decyzji. Tym samym uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie zawiera ustosunkowania się do stanowiska wyrażonego w sprawie przez stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji. Stosownie natomiast do przepisu art. 5 ust. 5 ustawy na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Kolegium zaznaczyło, iż art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ma charakter związany. Oznacza to, że organ ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy po otrzymaniu stosownego wniosku. Bez znaczenia pozostają wszelkie inne okoliczności sprawy, jak np. sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego. Zgodnie z powyższą interpretacją oraz literalnym brzmieniem przepisu art. 5 ust. 5 ustawy, wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu w związku z uznaniem go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jest wystarczającą i zarazem jedyną przesłanką konieczną do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ II instancji zwrócił także uwagę na wyrok z dnia 12 lutego 2014r (sygn. akt K 23/10), którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności tego unormowania z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika odwołującego Kolegium wskazało, że wydanie zaskarżonej decyzji przed wpływem do organu pierwszej instancji pisma strony z dnia 14 października 2016r., a więc naruszenia przepisu art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie miało w niniejszym przypadku wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy tym naruszeniem a rozstrzygnięciem sprawy. Zgodnie bowiem z przytoczonymi powyżej przepisami oraz ich interpretacją, argumentacja pełnomocnika J. A. pozostaje bez wpływu na wydanie decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu uznanego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, która ma charakter decyzji związanej. Ponadto zarzuty podniesione w piśmie z dnia 14 października 2016r. odnoszą się bezpośrednio do decyzji Prezydenta Miasta G., w której uznano J. A. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, a nie do zaskarżonej decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy takiemu dłużnikowi. Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik J. A. zarzucając naruszenie art. 10 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono, iż organ w ogóle nie uwzględnił okoliczności, że utrzymanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy będzie rodziło względem strony postępowania negatywne konsekwencje, bowiem skarżący zostanie pozbawiony możliwości zarobkowania. Prawo jazdy jest stronie niezbędne do świadczenia pracy, w przypadku jego zatrzymania - może utracić pracę, co wiąże się z brakiem możliwości zaspokajania potrzeb małoletniej córki i regulowania należności alimentacyjnych. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż skarżący od października 2016 roku reguluje już alimenty w kwocie nie niższej niż 50% bieżąco ustalonych alimentów. Strona skarżąca nie podzieliła stanowiska Kolegium, iż nieuwzględnienie jej pisma z 14 października 2016 r. nie miało wpływu na wynik sprawy. Zasada czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, została jasno i czytelnie określona w art. 10 K.p.a. Przepis ten w żaden sposób nie różnicuje, czy wypowiedzi strony mogły mieć znaczenie, czy też nie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim chodzi o zagwarantowanie stronie prawa wypowiedzenia się przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia. Dopiero w decyzji wydanej przez organ okoliczności podnoszone przez stronę winny podlegać ocenie merytorycznej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Organ I instancji stwierdził bowiem, iż strona nie wypowiedziała się w sprawie. Kolegium zaś błędnie uznało, iż nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie dopatrując się w ogóle naruszenia art. 10 K.p.a. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. Nr 1066 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718 – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zaznaczyć należy, iż nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena legalności decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169, z późn. zm. - zwana dalej w skrócie "u.p.o.u.a."). Zgodnie z art. 5 ust. 3b pkt 2 tej ustawy organ właściwego dłużnika po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienia do kierowania pojazdami i po uzyskaniu waloru ostateczności decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych – ma obowiązek skierowania wniosku do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji. Z kolei art. 5 ust. 5 stanowi, iż na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Jak trafnie zauważyły organy administracyjne obu instancji Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt K 23/10 orzekł, że art. 5 ust. 3b ustawy w zakresie w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. Z powołanych przepisów wynika, że starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy tylko wówczas, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest wydanie ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Drugą przesłanką jest wystąpienie przez organ właściwy dłużnika z wnioskiem do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy jest decyzją o charakterze związanym, co oznacza, że organ wydając decyzję na podstawie ww. przepisu nie ma żadnej możliwości innego rozstrzygnięcia sprawy, jak tylko wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Tym samym starosta nie może samodzielnie badać i kwestionować okoliczności uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, ponieważ jest on związany ostateczną decyzją o uznaniu skarżącego jako dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Innymi słowy, jedynymi przesłankami, podlegającymi badaniu w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na podstawie powołanego przepisu, jest wydanie ostatecznej decyzji o uznaniu danej osoby za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz czy wniosek o zatrzymanie prawa jazdy pochodzi od organu dłużnika. Organ orzekający o zatrzymaniu prawa jazdy nie może natomiast ponownie weryfikować sytuacji materialnej i osobistej dłużnika, skoro tego rodzaju okoliczności powinny być uprzednio ustalone w odrębnym postępowaniu, dotyczącym uznania za dłużnika alimentacyjnego. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt I OSK 287/15 oraz sygn. akt I OSK 3063/14 (oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzupełniająco wyjaśnić należy, iż w świetle art. 5 ust. 6 u.p.o.u.a. uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika skierowanego do starosty w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, tj: 1) ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w ust. 3, oraz dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów lub 2) nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego. Z powyższego wynika, iż również uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy może nastąpić jedynie na wniosek organu właściwego dłużnika. Starosta nie ma w tym zakresie kompetencji do wydania takiej decyzji z urzędu lub na wniosek dłużnika. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta G. pismem z dnia 29 września 2016 r. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego J. A., załączając odpis decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] 2013 r. nr [...] uznającej J. A. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na rzecz osoby uprawnionej. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż zaistniały wyżej opisane przesłanki ustawowe do wydania decyzji o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy. Strona skarżąca zarzuciła, iż decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy została wydana z uchybieniem przepisu art. 10 § 1 K.p.a., bowiem stronie nie umożliwiono w zakreślonym terminie wypowiedzenia się w sprawie. W ocenie Sądu faktycznie doszło do naruszenia wskazanego przepisu art. 10 § 1 K.p.a., niemniej naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Bez wątpienia Starosta P. wydając decyzję z dnia 17 października 2016 r. nie wziął pod uwagę czasu, jaki może upłynąć nim korespondencja przesłana przez stronę za pośrednictwem operatora pocztowego wpłynie do organu. Skoro organ zakreślił stronie w zawiadomieniu z 6 października 2016 r. siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie, a zawiadomienie dotarło do strony w dniu 7 października 2016 r. to powinien był uwzględnić, iż stanowisko strony nadane w ostatnim dniu tego terminu, tj. 14 października 2016 r., może być przekazane przez operatora pocztowego z kilkudniowym opóźnieniem. Zgodzić się należy zatem ze skarżącym, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji z 17 października 2016 r. nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu. W tym miejscu zauważyć jednak trzeba, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, iż dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, np. poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2016 r. o sygn. akt I OSK 1994/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2016 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1544/15 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek strona skarżąca w piśmie z 14 października 2016 r., które wpłynęło do organu I instancji już po wydaniu przez ten organ decyzji, zawarła stanowisko w sprawie, do którego organ się nie odniósł, to zauważyć należy, iż poruszane w tym piśmie kwestie nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący podniósł zarzuty dotyczące uznania go za dłużnika alimentacyjnego, kwestionując w rzeczywistości prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta G. z 17 grudnia 2013 r. w sprawie uznania J. A. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Tymczasem, jak to już wskazano wyżej, Starosta orzekając w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a. nie jest uprawniony do weryfikowania tej decyzji. Zatem argumentacja zawarta w piśmie z 14 października 2016 r. nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia – nie dotyczyła przesłanek którymi zobligowany jest kierować się Starosta wydając decyzję o zatrzymania prawa jazdy. Tym samym zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż stwierdzone naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie miało w niniejszym wypadku wpływu na wynik sprawy. Jako chybiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 80 K.p.a., bowiem Starosta orzekając na podstawie art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a. nie jest władny brać pod uwagę skutki tego rozstrzygnięcia na sytuację materialną i osobistą dłużnika oraz jego dziecka. Decyzja w zakresie zatrzymania prawa jazdy pozbawiona jest jakiegokolwiek luzu decyzyjnego po stronie starosty. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.