II SA/Po 274/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 02 października 2024 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 lutego 2024 roku (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 30 marca 2023 roku (znak: [...]) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji wynikał następujący stan sprawy: Wnioskiem 6 lutego 2023 r. H. M. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez adw. M. Ż., zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoją matką, S. B.. Decyzją z 30 marca 2023 r. (znak: [...]) Burmistrz [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na art. 17 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej: u.ś.r.). Organ wskazał, że z przedstawionych przez skarżącą dokumentów nie można ustalić od kiedy u matki skarżącej istnieje niepełnosprawność. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2021r. (sygn. K 38/13), mocą którego uznano za niekonstytucyjną normę prawną wyrażoną w art. 17 ust. 1 pkt 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Decyzją z 14 lutego 2024 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że od 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz.1429, dalej: u.ś.w.). Zgodnie z brzmieniem art. 63 ust. 1 u.ś.w. przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji należy stosować jedynie do spraw, w których do dnia 31 grudnia 2023 r. powstało prawo do świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego "stara ustawa" ma zastosowanie tam, gdzie w drodze decyzji organ przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed końcem roku 2023. W konsekwencji, negatywne rozstrzygnięcia, tj. odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podlegają uregulowaniom obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu od 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z uwagi na to, że matka skarżącej nie jest osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia - nie spełniono warunków do przyznania tego świadczenia. SKO jednocześnie przywołało przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2023 r. W ocenie organu odwoławczego w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego spełnione muszą zostać przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", a jednocześnie musi zachodzić związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia lub pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ podkreślił, że skarżąca uprawniona jest do emerytury od 2019 r., na którą przeszła po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem SKO, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi naruszenie: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez pominięcie i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo że skarżąca zawiesiła prawo do emerytury; - art. 17 ust. u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; Skarżąca wniosła jednocześnie o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględnia wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od twierdzeń podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 14 lutego 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z 30 marca 2023 roku (znak: [...]) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo częściowo nietrafnego uzasadnienia swoich rozstrzygnięć. Przede wszystkim należy wskazać, że SKO nie powinno uzasadniać swojej decyzji przyjmując dwa alternatywne stany prawne, nie precyzując przy tym które dokładnie przepisy znajdują zastosowanie w sprawie. Organ najpierw błędnie wskazał, że w niniejszej sprawie należy stosować nowe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła ustawa o świadczeniu wspierającym (u.ś.w.). Słusznie zauważono, że zgodnie z brzmieniem art. 63 ust. 1 u.ś.w. przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji należy stosować jedynie do spraw, w których do dnia 31 grudnia 2023 r. powstało prawo do świadczenia. Nie można jednak zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że "stara ustawa" ma zastosowanie tam, gdzie w drodze decyzji organ przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed końcem roku 2023. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje bowiem niezależnie od wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Świadczenie pielęgnacyjne może być wypłacane po dniu 1 stycznia 2024 r. na dotychczasowych zasadach, jeżeli prawo do tego świadczenia powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. Prawo to nie powstaje wraz z wydaniem decyzji administracyjnej – w ten sposób prawo do świadczenia jedynie się przyznaje. Zdaniem Sądu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje z momentem, w jakim wnioskodawca spełnia kumulatywnie wszystkie wymagania wskazane w przepisach prawa. Decyzja administracyjna wydana w przedmiocie świadczenia ma charakter deklaratywny i niezależny od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ tylko potwierdza, że to prawo uprzednio powstało (zob. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. IV SA/Po 190/24, z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. II SA/Po 116/24, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należało uznać, że postępowanie odwoławcze, które trwało blisko 9 miesięcy (ponaglenie skarżącej – k. [...] akt administracyjnych organu II instancji) nie może przesądzić o tym, że skarżąca nie może już ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne według reżimu u.ś.r. sprzed 1 stycznia 2024 r. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2024 r., sygn. IV SA/Po 231/24). Jednakże, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał także przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2023 r. W tym miejscu Sąd pragnie raz jeszcze podkreślić, że chociaż motywy rozstrzygnięcia organu były nieprecyzyjne i częściowo nietrafne, to finalnie słusznie odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W niniejszej sprawie skarżąca pobiera emeryturę od 2019 roku, co słusznie zauważył organ odwoławczy. Zatem w 2019 roku skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia i przeszła na emeryturę. Nie dowiodła jednocześnie, że to od tamtego czasu nie mogła i nie podejmowała zatrudnienia właśnie z powodu opieki nad matką. Powyższe ustalenie istotne jest z punktu widzenia związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją przez skarżąca z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie obowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, tj. powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia, od kiedy utrzymuje się taki stan rzeczy, a zatem rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką mogła nastąpić miesiąc, rok, a nawet kilka lat przed złożeniem wniosku o świadczenie. Najważniejsze, by oba te elementy pozostawały w związku przyczynowo-skutkowym. Co więcej, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wymaga wyłącznie rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, lecz równorzędną przesłanką jest brak możliwości podjęcia pracy z uwagi na sprawowaną opiekę. Skarżąca nie udowodniła, że jej rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej miała związek z opieką nad jej niepełnosprawną matką. W trakcie wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego twierdziła wprawdzie, że przestała pracować w 2021 r. w związku z koniecznością opieki nad matką. Miała to być praca w niepełnym wymiarze czasu pracy - dodatkowe zatrudnienie na emeryturze (vide: str. [...] kwestionariusza wywiadu środowiskowego oraz stanowiące załącznik do protokołu "oświadczenie na wniosek strony" - w aktach OPS). Twierdzenia takie nie znajdują jednak potwierdzenia w przedłożonych przez skarżącą dowodach, ponieważ dla wykazania faktu zaprzestania pracy w toku postępowania skarżąca przedłożyła wyłącznie świadectwo pracy z dnia 1 kwietnia 2019 r. dokumentujące jej zatrudnienie w Firmie [...] W. M. w okresie od 18 września 2015 r. do 31 marca 2019 r. oraz decyzję o przyznaniu emerytury z dnia 16 kwietnia 2019 r. Nie przedstawiła żadnych dokumentów ani konkretnych oświadczeń potwierdzających zatrudnienie w jakiejkolwiek formie prawnej po 1 kwietnia 2019 r. Nie można więc przyjąć, że istotnie skarżąca pracowała już po przejściu na emeryturę. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. swój stan zdrowia, świadczenie nie będzie przysługiwało. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie taka, której celem jest sprawowanie opieki (por. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., I OSK 101/12). Należało zatem uznać, że organ II instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a więc nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) przez skarżącą. Skarżąca nie spełniała zatem wszystkich przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Wobec tego brak jest podstaw do uznania naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 17 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Nie zmienia tego wadliwa argumentacja organów, ponieważ w zaistniałym stanie faktycznym nie jest możliwe doprowadzenie do wydania innego niż podjęte rozstrzygnięcia. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.