II SA/Po 2759/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Maria Hrycaj Sędzia NSA Rafał Batorowicz(spr) Protokolant referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] r. Nr [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie : przejmowania szkół podstawowych przez gminy; I. Stwierdza niezgodność z prawem § 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej [...] w części dotyczącej zaliczenia do obwodu szkolnego miejscowości [...], II. Stwierdza niezgodność z prawem § 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia sieci publicznych gimnazjów prowadzonych przez Gminę [...] oraz ustalenia granic ich obwodów w części dotyczącej zaliczenia do obwodu Gimnazjum w [...] miejscowości [...], III. Określa, że zaskarżone uchwały nie mogą być wykonane w częściach określonych w punktach I i II wyroku, IV. Zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/R.Batorowicz /-/M.Dybowski /-/M. Hrycaj 4/II SA/Po 2759/03 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej im. A.L. w L.. Jako podstawy prawne uchwały powołano art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 58 ust. 1, 2 i 6 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. nr 67, poz. 329 ze zm.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz. U. nr 12, poz. 96) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 174 ze zm.). W § 2 tej uchwały stwierdzono, że do obwodu szkoły należy między innymi miejscowość W.. Tego samego dnia Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia sieci publicznych gimnazjów prowadzonych przez Gminę L. oraz ustalenia granic ich obwodów. Jako podstawy tej uchwały powołano art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, art. 8 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 10 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. – Przepisy wprowadzające reformy ustroju szkolnego oraz art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o Samorządzie gminnym. W § 2 tej uchwały wymieniono miejscowości należące do obwodu Gimnazjum w L., w tym miejscowość W.. W § 3 upoważniono Zarząd Gminy L. do zawarcia porozumienia z Zarządem Miasta Gminy Ś. w sprawie objęcia obwodem gimnazjum w L. miejscowości W.. Wojewoda [...]wniósł skargę do sądu administracyjnego domagając się stwierdzenia nieważności obu wymienionych uchwał powołując się na art. 93 ustawy o Samorządzie gminnym. Uzasadniając skargę organ nadzoru podnosił, że miejscowość W. nie znajduje się na terenie Gminy L.. Podał też, że w dniu [...] r. Rada Gminy Ś. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę Ś. oraz ustalenia granic ich obwodów i uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia sieci publicznych gimnazjów prowadzonych przez Gminę Ś. oraz ustalenia granic ich obwodów. W obu przypadkach do obwodów szkolnych zaliczono miejscowość W. znajdującą się na terenie Gminy Ś.. Wojewoda [...]podniósł nadto, że brak było porozumienia między grminami w zakresie wykonywania zadań oświatowych. W tej sytuacji zarzucił naruszenie art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Rada Gminy L. wniosła o oddalenie skargi. Podnosiła, że art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie zobowiązuje władz samorządowych do zamykania granic obwodów szkolnych granicami gmin. Podawała, że wcześniejszą uchwała nr [...] z [...] r. zaliczono wieś W. do obwodu Szkoły Podstawowej w L., który to stan Rada Miasta Ś. faktycznie aprobowała do 2003 r. nie obejmując obwodem szkolnym mieszkańców wsi W.. Uchwała z [...] pozostała w zgodzie z wymogami ustawy o systemie oświaty i uzgodnieniami z Kuratorem Oświaty w L. i respektowała wolę mieszkańców W.. W związku z treścią pisma rodziców uczniów wsi W. apelujących o zaniechanie zmian co do granic obwodów szkolnych Rada Gminy L. na sesjach w dniach [...] i [...] r. jednogłośnie odrzuciła projekty uchwał zmieniających granice obwodów szkolnych w związku ze stanowiskiem Rady Miejskiej Ś.. Wojewoda [...]na rozprawie sprecyzował żądanie w ten sposób, że przedmiotem zaskarżenia uczynił te części kwestionowanych uchwał, które dotyczyły zaliczenia do obwodów szkolnych miejscowości W., a nadto, że domagał się uznania niezgodności z prawem kwestionowanych uchwał w zaskarżonych częściach. Miasto Ś. zawiadomione o toczącym się postępowaniu, zajęło stanowisko równoznaczne z żądaniem oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I W pierwszej kolejności zauważyć należało, że Wojewoda [...]wniósł skargę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), to jest po upływie terminu ograniczającego według art. 91 ust. 1 tejże ustawy możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W tej sytuacji powstał problem, czy możność zaskarżenia uchwały organu gminy przez organ nadzoru znajdowała ograniczenie czasowe wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) znajdującym odpowiednik w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd orzekający w sprawie niniejszej opowiedział się za poglądem, według którego ustanowienie w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu o charakterze post quem (w przeciwieństwie do art. 98 § 1) sprzeciwia się konstrukcji ograniczania terminu możności zaskarżenia uchwały organu gminy przez organ nadzoru, która to konstrukcja stawiałaby organ nadzoru w sytuacji gorszej niż ta jaka dotyczy podmiotów wnoszących skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por.: Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. III SA 1361/02, OSP 2003/4/49-t.2; Z. Niewiadomski, glosa do postanowienia NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. III SA 1361/02, OSP 2003/4/49-t.1). W związku z wejściem w życie art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym nie ulegało wątpliwości, że wniesienie skargi na podstawie art. 93 ust. 1 o samorządzie gminnym nie wymagało uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. II Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym gmina jak twór prawny złożony z dwóch elementów: wspólnoty samorządowej oraz odpowiedniego terytorium i w tej sytuacji określony art. 6 tej ustawy zakres działania gminy, to jest sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, ograniczony jest do terytorium gminy: Rada gminy może podejmować uchwały obowiązujące na terenie tej gminy. Wykonywanie zadań publicznych przekraczających możliwości czy terytorium gminy następuje wyłącznie w drodze współdziałania międzygminnego (art. 10 ustawy), formami takiego współdziałania są związki i porozumienia komunalne, których organizację i zasady działania określono w rozdziale 7 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2001 r., sygn. SA/Sz 2428/00, LEX nr 49255). Z wymienionych powodów sprzeczne były ze wskazanymi ogólnymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym te zapisy zaskarżonych uchwał, które kształtowały prawa i obowiązki na terenie sąsiedniej gminy przy braku porozumienia międzygminnego w tym zakresie. Wbrew zawartemu w odpowiedzi na skargę stanowisku art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie zawiera jakichkolwiek elementów, które mogłyby pozwalać na traktowanie tego przepisu jako szczególnego w stosunku do ogólnych zasad ustawy o samorządzie gminnym ze skutkiem umocowania gmin do ustalenia obwodów szkół podstawowych i gimnazjów poza granicami gminy. Jeżeli przesłanki wymienione w art. 17 ust. 2 – 3 a ustawy o systemie oświaty przemawiają za koniecznością czy celowością ustalenia obwodów szkolnych z przekroczeniem granic gminy, to należyte określenie obwodów szkolnych osiągnięć należy przy użyciu art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, to jest poprzez zawarcie porozumienia międzygminnego. Rada Gminy L. podnosiła, że przez kilka lat stan rzeczy wynikający z określenia dowodów szkolnych zgodnie z zaskarżonymi uchwałami był aprobowany de facto przez Miasto Ś. i Kuratora Oświaty w L.. Wywody w tym zakresie wydawały się zmierzać do wykazania, iż doszło do zawarcia porozumienia międzygminnego per facta concludentia. Zauważyć jednak należało, że konstrukcja traktowania przemilczeń jako przejawów woli o skutkach odpowiadających wywołaniu w sposób dorozumiany określonych skutków prawnych możliwa jest do wyprowadzenia z unormowań dotyczących prawa cywilnego a nie odnosi się do zdarzeń z zakresu prawa publicznego. Tymczasem porozumienia komunalne nie są umowami prawa cywilnego ale swoistymi formami publicznoprawnymi (por. wyrok NSA z 27 września 1994 r., sygn. SA/Łd 1906/94 z glosą aprobującą Z. Leońskiego, OSP 1996/3/52). W tej sytuacji wyłączone jest przyjęcie by doszło do zawarcia porozumienia międzygminnego w sposób dorozumiany. III Sąd rozważał skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego w trybie art. 115 § 2 upsa. Biorąc jednak pod uwagę, że celowość takiego działania uzależniona była od stanowiska Miasta Ś., które jednoznacznie wyłączyło możliwość współdziałania, rozwiązanie takie było niecelowe. W tych warunkach stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonych uchwał w kwestionowanych częściach na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 upsa. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na art. 200 upsa. Zgodnie z art. 152 upsa określono, że zaskarżone uchwały w częściach niezgodnych z prawem nie mogą być wykonywane, które to rozstrzygnięcie dotyczy okresu do chwili uprawomocnienia się wyroku. /-/R.Batorowicz /-/M.Dybowski /-/M. Hrycaj KB/