II SA/Po 2786/01

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska as. WSA Edyta Podrazik Protokolant st.ref.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2004r. sprawy ze skargi C. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 1.400,-zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /-/ E.Podrazik /-/ St. Małek /-/ A.Łaskarzewska W. i D. małż. J. na podstawie umowy zawartej [...] 1989 r. w formie aktu notarialnego nabyli w użytkowanie wieczyste niezabudowaną działkę budowlaną o pow. [...] m kw., położoną w K. przy ul. [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa. Działka oddana została w użytkowanie wieczyste celem wzniesienia domu jednorodzinnego. Nabywcy zobowiązali się do rozpoczęcia budowy w ciągu dwóch lat i do jej ukończenia w ciągu trzech lat, licząc od dnia zawarcia umowy. W umowie zawarto również zastrzeżenie, że nieruchomość nie może być zbywana na rzecz osób trzecich przed upływem pięciu lat od dnia jej zawarcia. Małżonkowie J. [...]1993 r. zawarli z C. i K. małż. P. umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, pod warunkiem, że Zarząd Miasta nie skorzysta z prawa pierwokupu. Zarząd Miasta zawiadomił zainteresowane strony, że rezygnuje z przysługującego mu prawa pierwokupu. Umową notarialną z [...]1993 r. małżonkowie J. przenieśli na rzecz małżonków P. prawo wieczystego użytkowania działki. Urząd Miejski w K. pismem z [...] lutego 1996 r. zawiadomił K. i C. małż. P. o przedłużeniu terminu rozpoczęcia budowy domu jednorodzinnego do [...]lipca 1996 r. i zakończenia budowy do[...]grudnia 1997 r., informując jednocześnie, że niedotrzymanie tych terminów spowoduje naliczenie opłaty dodatkowej. Zarząd Miasta decyzją z dnia [...] na podstawie przepisu art. 45 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) ustalił wysokość dodatkowej opłaty rocznej za niedotrzymanie terminu rozpoczęcia budowy (niewykonanie ław fundamentowych) w kwocie [...]zł. Opłatę tę małżonkowie P. zapłacili wraz z odsetkami w dniu [...] stycznia 1999 r. Decyzją z dnia [...] Zarząd Miasta ustalił na podstawie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) K. i C. małż. P. dodatkową opłatę roczną za rok 1999 z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy przedmiotowej działki w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, iż [...] lipca 2000 r. przeprowadzono kontrolę zabudowy osiedla "[...]" i na tej podstawie stwierdzono, że działka nie została zabudowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy nie wynika, czy poprzednia decyzja o ustaleniu opłaty dodatkowej została wyegzekwowana. Zarząd Miasta decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 3 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. , nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 63 ust. 2 – 4 i art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił K. i C. małż. P. dodatkową opłatę roczną za 1999 r. z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy domem mieszkalnym jednorodzinnym działki w kwocie [...]zł (20% wartości działki określonej przez rzeczoznawcę majątkowego za rok 1999). W uzasadnieniu podkreślono, że użytkownik wieczysty nabywając prawo wieczystego użytkowania gruntu przejmuje prawa i obowiązki określone umową pierwotną oddającą grunt w użytkowanie wieczyste. Zainteresowani zostali poinformowani o ciążącym na nich obowiązku zabudowania działki oraz o konsekwencjach niedopełnienia tego obowiązku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i C. małż. P. Stwierdzili, iż z zawartej umowy notarialnej, jak również z przepisów powołanej ustawy nie wynika obowiązek wybudowania w określonym terminie budynku mieszkalnego. Stan prawny działki był im znany tylko z wpisów do księgi wieczystej, w której nie ujawniono żadnych ograniczeń i obciążeń dotyczących użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowienie obowiązku zabudowy w określonym terminie możliwe jest wyłącznie w drodze umowy notarialnej, a nie w drodze decyzji, na podstawie której uiścili dodatkową opłatę za 1999 r. Odwołujący zarzucili także, że organ pierwszej instancji ustalił dodatkową opłatę roczną za 1999 r. z mocą wsteczną, co jest niedopuszczalne. Podnieśli także, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 65 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem właściwy organ nie wybudował wymaganych urządzeń infrastruktury technicznej, a ich brak uniemożliwiłby odwołującym korzystanie z obiektów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że w świetle uchwały Zarządu Miasta z [...] 1999 r. o przedłużeniu terminów rozpoczęcia i zakończenie budowy oraz decyzji z [...] o obciążeniu dodatkową opłatą zainteresowani przejęli na siebie obowiązek zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśniono też, że brak pełnego uzbrojenia nieruchomości uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o przedłużenie terminu zabudowy. Z tego uprawnienia odwołujący jednak nie skorzystali. Organ odwoławczy uznał, iż ustalenie opłaty dodatkowej jest zgodne z prawem. K. i C. małż. P. wnieśli skargę domagając się uchylenia decyzji. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 62, art. 63, art. 64 i 65 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 17 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych Dz.U. 1982, nr 19, poz. 147 ze zm.) i przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 80, art. 107 kpa). Skarżący, podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu podali, że obowiązek zabudowy działki nie wynika z treści księgi wieczystej, jak również z umowy zawartej z poprzednimi użytkownikami wieczystymi. Zgodnie z art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin zabudowy. Brak jest podstaw prawnych do ustalenia opłaty dodatkowej jeżeli termin zabudowy nie został ustalony w umowie lub decyzji, o której mowa w art. 62 ust. 4 lub art. 63 ust. 1. Ustalenie nowego terminu w drodze decyzji możliwe jest jednak tylko w razie niedotrzymania terminów, które wcześniej ustalone zostały w umowie. Obowiązek zabudowy działki nie wynika więc z decyzji Zarządu Miasta z 1997 r., która mimo swej wadliwości została przez skarżących wykonana. Ograniczenia lub obciążenia dotyczące prawa użytkowania wieczystego nie zostały ujawnione w księdze wieczystej i dlatego skarżących chroni zasada wiarygodności ksiąg wieczystych. Skarżący wskazali, że wydanie w 2001 r. decyzji ustalającej opłatę za rok 1999, to jest z mocą wsteczną, jest błędne. Stwierdzili także, że zaskarżona decyzja narusza art. 65 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W piśmie uzupełniającym skargę skarżący wskazali, iż Zarząd Miasta kolejną decyzją z [...]ustalił dodatkową opłatę za rok 2000 w wysokości 30 % wartości działki. Kolegium Odwoławcze [...]decyzje tę uchyliło. Udzielając odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje ; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza m. in. kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia są przepisy art. 63 ust. 2 - 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Ze wskazanych przepisów oraz art. 62 wynika, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. W razie niedotrzymania ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. W przypadku niedotrzymania powyższych terminów mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości ustalonych w umowie lub decyzji. Umowa o oddanie W. i D. małż. J. nieruchomości położonej przy ul. [...]w K. w użytkowanie wieczyste została zawarta [...]1989 r. W umowie tej ustalono termin rozpoczęcia (2 lata) i zakończenia zabudowy (3 lata). Skarżący [...]1993 r. nabyli prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 25 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) osoba fizyczna, której oddano w użytkowanie wieczyste grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy, albo jej następca prawny powinna go zagospodarować w sposób i w terminie określonym w umowie. Skarżący są następcami prawnymi poprzednich użytkowników wieczystych i z tego względu są obowiązani do zabudowy działki zgodnie z umową z [...] 1989 r. Nabycie działki przez skarżących ma charakter pochodny. W tym przypadku nabywca nabywa tylko takie prawo, jakie przysługiwało zbywcy. Skoro poprzedni użytkownicy wieczyści mieli obowiązek rozpoczęcia i zakończenia zabudowy działki, to jest oczywiste, że obowiązek ten rozciąga się stosownie do powołanego przepisu na następców prawnych użytkowania wieczystego. Podnoszony w tym zakresie przez skarżących zarzut, iż decyzja w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej jest nietrafny. Wbrew bowiem tym zarzutom decyzja znajduje oparcie w powołanych przepisach. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. 1982, nr 19, poz. 147 ze zm.). Stosownie do art. 30 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko postanowienia umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste dotyczące sposobu korzystania z tej nieruchomości podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej. Jednakże termin rozpoczęcia i zakończenia robót określonych w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie podlega ujawnieniu w dziale I-0 kw. (por. uchwała SN z 3 lipca 2003 r. , sygn. III CzP 39/03). Z powyższych powodów argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, iż skarżących chroni dobra wiara ksiąg wieczystych jest bezpodstawna. Obowiązek zabudowy działki w określonych terminach wynika z umowy, a niedotrzymanie tych terminów uprawnia organ administracji do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Skarżący bezpodstawnie również wywodzą, iż dodatkowa opłata roczna ustalona została z mocą wsteczną, co jest "całkowicie błędne w świetle utrwalonego orzecznictwa NSA". Niewątpliwe jest, że w świetle art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji nie może ustalać dodatkowych opłat rocznych z datą wsteczną. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w rozstrzyganej sprawie. Skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w roku 2000, a opłata została wyznaczona za rok 1999, co jest zgodne z powołanym przepisem. Skargę należało jednak uwzględnić z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 7, ust. 77 § 1 kpa), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodatkowe opłaty roczne "mogą być ustalone". Powyższe oznacza, że organ administracji działa w ramach uznania administracyjnego, a więc ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy. Wybór ten nie może być jednak dowolny i winny być należycie uzasadnione okoliczności sprawy. Tymczasem organy obu instancji nie przedstawiły w tym zakresie żadnego uzasadnienia i orzekły tak jakby orzekały w warunkach ustawowego obowiązku, a nie uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pobiera się dodatkowej opłaty rocznej w razie niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiłby korzystanie z tych obiektów do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy. Skarżący w toku postępowania podnieśli zarzut naruszenia powołanego przepisu twierdząc, że nie została wybudowana kanalizacja, której brak uniemożliwiałby im korzystanie z obiektów. W uzasadnieniu decyzji obu organów brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tego zarzutu. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłaty za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanawianego z urzędu (Dz.U. 2002, Nr 163, poz. 1349 ze zm.). /-/ E. Podrazik /-/ St. Małek /-/ A. Łaskarzewska DS