II SA/Po 282/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M. G., R. G., Ł. W., J. S. i W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] 2017 r., [...], [...] /-/ J. Szuma Pismem z dnia 27 lutego 2018 r. M. G., R. G., Ł. W., G. Z., J. S., W. M., I. S., P. B. oraz A. P. wnieśli w jednym piśmie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Poza żądaniami głównymi obejmującymi wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, wystąpili także o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] 2017 r., [...], [...] (a więc decyzji pierwszoinstancyjnej, co do której termin do wniesienia odwołania był przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia – uw. Sądu, zob. k. 404 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach żądania skarżący wskazali, że wykonanie decyzji "wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej i nieodwracalnej szkody dla środowiska naturalnego, a także osób, które są właścicielami, użytkownikami wieczystymi, najemcami lub mieszkańcami nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania przyszłej inwestycji, zaś przedmiotowa decyzja jest aktem wydanym w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy" (zob. k. 5 akt sądowych). Prawomocnym postanowieniem z dnia 12 czerwca 2018 r. Sąd na podstawie art. 220 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") odrzucił skargi G. Z., I. S., A. P. oraz P. B. z uwagi na nie opłacenie od nich wpisu. Uznać należy, że w stanie obecnym wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej pochodzi od M. G., R. G., Ł. W., J. S. oraz W. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] 2017 r., [...], [...] nie może być uznany za skuteczny. Stosownie do art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepis ten stanowi także, że możliwość wstrzymania dotyczy aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zasadniczo nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wniosek złożony w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. może objąć nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także decyzję ją poprzedzającą. Decyzja pierwszej instancji, poprzedzająca drugoinstancyjną decyzję skarżoną do sądu, w sposób oczywisty zawiera się w granicach materialnoprawnie rozumianej "sprawy". Powyższa reguła nie ma jednak zastosowania do sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie proceduralne organu drugiej instancji, takie jak na przykład stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, czy odmowa przywrócenia terminu (jak w niniejszej sprawie). Wykluczenie możliwości wstrzymania wykonania decyzji administracyjnych w sprawach ze skarg na akty dotyczące aspektów proceduralnych wynikłych w trakcie postępowania administracyjnego (takich jak choćby postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania) jest niewątpliwie prostą konsekwencją poglądu o niemożliwości objęcia kontrolą sądu sprawy "materialnej" (w oparciu o art. 135 P.p.s.a.), w sytuacji, gdy badane jest rozstrzygnięcie "formalne". W tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza pewnymi wyjątkami, jest stosunkowo jednolite. W postanowieniu z dnia 12 czerwca 2012 r., II FZ 441/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd zakreślił tezę, że w świetle art. 61 § 3 P.p.s.a. "wstrzymane może być wykonanie tylko takich aktów administracyjnych, które zostały wydane w granicach danej sprawy, rozumianej w kontekście art. 134 § 1 P.p.s.a. jako sprawa w znaczeniu materialnym; tym samym w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest możliwe wnioskowanie o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, od którego strona skarżąca nie wniosła odwołania w ustawowo przewidzianym terminie, bowiem nie zachodzi tożsamość przedmiotowa tych dwóch postępowań, a tym samym są to dwie różne sprawy w znaczeniu materialnym". Z kolei w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2015 r., II FSK 2376/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania "znajduje się bowiem poza zakresem przedmiotowym rozpoznawanej sprawy [tj. sprawy rozpatrzonej decyzją pierwszoinstancyjną – uw. Sądu]". Sąd zaznaczył, że "wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienia organu pierwszej instancji skarżąca próbowała objąć akt administracyjny, który znajduje się poza granicami niniejszej sprawy, rozumianej w sensie materialnym". Odnosząc się do stanowczego stwierdzenia skargi, że zaskarżona decyzja decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] 2017 r., [...], [...] "jest aktem wydanym w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej [niniejszej] sprawy" Sąd uzupełniająco wskazuje, że zdaje sobie sprawę, iż w kontekście systemowym można próbować doszukiwać się pewnych racji, które mogłyby uzasadniać potrzebę rozważenia ochrony tymczasowej w odniesieniu do aktów o charakterze materialnym w niektórych sprawach, gdzie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie proceduralne. Należy zwrócić uwagę, że złożenie skargi w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym, które kończy tok sprawy administracyjnej, łączy się niekiedy z rzeczywistą potrzebą uzyskania ochrony tymczasowej po stronie skarżącego, a potrzeba ta może być jak najbardziej uzasadniona. Nie można też zapominać, że Polska tak jak i inne kraje europejskie, powinna dochować standardów ochrony tymczasowej wynikających z rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony sądowej (Recommendation No. R(89)8 of the Committee of Ministers to Member States of Provisional Court Protection in Administrative Maters, dostępne w bazie Rady Europy https://rm.coe.int; tłumaczenie i uwagi do rekomendacji przedstawia Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2003, s. 20-21). Z rekomendacji I i II (zwłaszcza zd. 2) wynika, że Państwa powinny zapewnić skuteczną ochronę tymczasową w przypadku zagrożeń powstających na skutek wydania aktów administracyjnych, a przy tym nie wskazuje się, że chodzi wyłącznie o akty administracyjne bezpośrednio zaskarżone. Sąd uwzględnił powyższe względy rozpatrując wniosek M. G., R. G., Ł. W., J. S. i W. M. o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] 2017 r., [...], [...] Zarazem jednak zaznaczyć należy, że nawet przy założeniu szerokiej wykładni art. 61 § 3 zd. 3 P.p.s.a., nie można dopatrzeć się okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie skarżącym ochrony tymczasowej we wnioskowanym zakresie. Decyzja, której wstrzymania domagają się skarżący, wydana została w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Co do zasady tego rodzaju rozstrzygnięcie nie należy do aktów, której – jako takie – samodzielnie podlegają wykonaniu (od inwestora można egzekwować pewne warunki wynikające z decyzji środowiskowej, ale do zakończeniu procesu inwestycyjnego) – stąd przyjmuje się, że nie ma do nich zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. Jest to decyzja ustalająca na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego warunki realizacji przedsięwzięcia i służy ona przede wszystkim określeniu charakterystyki inwestycji, którą należy brać pod uwagę przy wydawaniu kolejnych decyzji (w praktyce najczęściej warunków zabudowy i pozwolenia na budowę, a tej sprawie - decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Dodać wreszcie trzeba, że treść art. 61 § 3 P.p.s.a. formułuje alternatywnie dwie ustawowe przesłanki pozostawionego ocenie sądu wstrzymania wykonania aktu lub czynności: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona kwestionująca decyzję (postanowienie) musi zatem przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że jej wykonanie spowoduje dla niej daleko idące, względnie trudne do odwrócenia negatywne konsekwencje. Wniosek M. G., R. G., Ł. W., J. S. i W. M. nie zawiera uzasadnienia skonkretyzowanego do okoliczności sprawy. Mając to wszystko na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] 2017 r., [...], [...] Na podstawie więc art. 61 § 3 P.p.s.a. orzekł o odmowie udzielenia ochrony tymczasowej. Stosownie do art. 61 § 5 P.p.s.a. postanowienie wydano na posiedzeniu niejawnym. /-/ J. Szuma