II SA/Po 284/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dni (...) nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 20 oraz art. 30 ust. 1 – 2 pkt 1, art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 8 - 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił S. K. umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pobranych przez wnioskodawcę, do których zwrotu został on zobowiązany decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia (...) września 2009 r. Nr (...) wraz z ustawowymi odsetkami oraz kosztami upomnienia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia (...) września 2010 r. wnioskodawca został zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych tj. zasiłku rodzinnego przyznanego na rzecz K. K. za okres od dnia (...) grudnia 2007 r. do (...) stycznia 2008 r. oraz zasiłku rodzinnego przyznanego na rzecz C. K. za okres od (...) grudnia 2007 r. do (...) stycznia 2008 r. Wskazano, iż pismem z dnia (...) grudnia 2010 r. S. K. zwrócił się do organu z wnioskiem o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami oraz kosztami upomnienia, co uzasadnił trudną sytuacją finansową (długami powstałymi w wyniku opuszczenia przez żonę) oraz złym stanem zdrowia. Do pisma załączono orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, z którego wynika, że wnioskodawca jest niezdolny do pracy do dnia (...) czerwca 2014 r. oraz niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia (...) października 2012 r. Zły stan zdrowia wnioskodawcy potwierdzała również karta leczenia szpitalnego wnioskodawcy. Ponadto do wniosku załączono rachunki za gaz oraz najem mieszkania. Organ I instancji w dalszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń jest możliwe jedynie w przypadku szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. W opinii organu sytuacja rodzinna, w jakiej znajduje się skarżący, ma charakter szczególny, jednakże fakt otrzymywania przez skarżącego renty w wysokości (...) zł miesięcznie przesądza, iż ma on możliwość spłaty powstałego zobowiązania, czy to w sposób jednorazowy, czy też ratalnie. Organ pouczył również wnioskodawcę, iż może zwrócić się do organu z wnioskiem o odroczenie terminu płatności nienależnie pobranych świadczeń, co wymagałoby jednakże złożenia odrębnego wniosku. S. K. wniósł od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że co prawda posiada stały dochód, to jest on w całości przeznaczony na utrzymanie domu i syna, ponosi również znaczne koszty związane z koniecznością zakupu niezbędnych dla życia leków, co na żądanie Kolegium udokumentuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...), działając na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zachodzą szczególnie okoliczności uzasadniające umorzenie kwoty świadczeń nienależnie pobranych. Kolegium wskazało, iż wnioskodawca posiada stałe źródło dochodu w postaci renty w kwocie (...) zł miesięcznie, co pozwala na dokonanie spłaty orzeczone do zwrotu kwoty należności. S. K. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powołując się na swoją trudną sytuację materialną i finansową związaną z ciężkim stanem zdrowia w jakim się znajduje oraz kredytami zaciągniętymi przez żonę. Do skargi załączył kserokopie rachunków i faktur na zakup leków oraz zestawienie miesięcznych wydatków jego rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 30 ust. 9 powyższej ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Artykuł powyższy uprawnia właściwe organy administracji do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w przypadku stwierdzenia, że zapłata należnej kwoty może spowodować niekorzystne skutki dotyczące sytuacji rodziny. Stąd wydanie rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności powinno być poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego dokonana zostanie analiza aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia, a w szczególności podjęte zostaną ustalenia dotyczące uznania, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie powstałej należności. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że podstawą odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń było twierdzenie organu I instancji, podtrzymane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że jakkolwiek analiza sytuacji wnioskodawcy wskazuje, iż znajduje się on ciężkiej sytuacji rodzinnej, to fakt uzyskiwania przez niego stałego dochodu w postaci renty przesądza o niemożności umorzenia należnej kwoty. Twierdzenie powyższe nie może zostać zaakceptowane. W pierwszej kolejności wskazać należy, ze zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przed podjęciem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ administracji zobowiązany jest do ustalenia, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności czy pozbawienie zobowiązanego tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia się jego sytuacji materialnej, że będzie on zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 554/08, LEX nr 501795). Tym samym organ musi ustalić czy wszystkie okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej, obejmujące również stan rodzinny, wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby swoje oraz swojej rodziny. Konsekwentnie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 07 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1051/09, LEX 559342), organy administracji zobowiązane są do wykazania w decyzji, czy całokształt sytuacji życiowej strony mieści się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności", zaś ograniczenie rozstrzygnięcia jedynie do powołania sytuacji majątkowej skarżącego uznać należy za niewystarczające. Sąd podkreśla, iż niewątpliwie decyzja organów podjęta na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest decyzją uznaniową, co nie przesądza jednakże o jej dowolności. Stąd też w ramach kontroli sądowej orzeczenia wydanego na podstawie powyższego artykuły, sąd zobowiązany jest do zbadania, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy dana decyzja została w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniona. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że organ I instancji swoją decyzję odmowną oparł na twierdzeniu, że uzyskiwanie przez wnioskodawcę stałego dochodu przesądza o możliwości spłaty powstałego zadłużenia. Organ pominął tym samym całkowicie podnoszone przez skarżącego okoliczności, związane z jego ciężką sytuacją zdrowotną oraz finansową. W szczególności zaniechano ustalenia, czy skarżący pozostaje obecnie jedyną osobą utrzymującą rodzinę, jakie ponosi wydatki związane z ciężkim stanem zdrowia, w jakim się znajduje po przebytym drugim udarze oraz czy istotnie, zobowiązany jest do spłaty kredytów zaciągniętych bez swojej wiedzy przez żonę. Dopiero uzyskanie powyższych informacji pozwoli na uzyskanie odpowiedzi na pytania, czy zapłata należnej kwoty wyczerpuje przesłankę szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, uzasadniających umorzenie wnioskowanej kwoty. Sąd podkreśla, że dokonanie powyższych ustaleń stanowi obowiązek organu wyartykułowany wprost w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Co więcej, rozstrzygając przedmiotową sprawę nie można również pominąć faktu, iż zgodnie z przedłożonymi przez skarżącego orzeczeniami, pozostaje on osobą niezdolną do pracy do dnia (...) czerwca 2014 r. oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia (...) października 2012 r. Skutkuje to bowiem koniecznością innej oceny możliwości spłaty obciążeń finansowych przez skarżącego, niż gdyby to dotyczyło osoby zdrowej i zdolnej do pracy, a więc mającej przed sobą szansę na poprawę warunków materialnych. Konsekwencją wyżej wymienionych błędów w postępowaniu organu pierwszej instancji były także uchybienia w pracy organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzony zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Kolegium nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnej dla strony decyzji wskazując jedynie, że podziela stanowisko organu I instancji. Zdaniem Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności wydanego rozstrzygnięcia. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W powyższym świetle uzasadnienia organów administracji publicznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej nie mogą ograniczać się do przytoczenia treści przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz wskazaniu na uznaniowy charakter decyzji. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy oraz nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak również art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, a więc dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...). Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji publicznej winny rozważyć, czy skarżący obecnie spełnia przesłanki uzasadniające umorzenie powstałej należności, uwzględniając wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia wyroku Sądu. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.