II SA/Po 286/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżona decyzję Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 5 stycznia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 6 pkt 10, art. 7, art. 8 ust.1 pkt 1 i ust. 3, art. 14, art. 17 ust.1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust.1 i ust. 2, art. 98, art.102 ust.1, art. 104 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876), a także art. 104, art. 107 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), przyznał K. B. pomoc w formie zasiłku celowego na zakup gazu w wysokości [...] zł (pkt 1), zasiłku celowego na opłatę za energię elektryczną w wysokości [...] zł (pkt 2), zasiłku celowego na zakup środków czystości i higieny w wysokości [...] zł (pkt 3) oraz zasiłku celowego na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia w wysokości [...] zł (pkt 4). W odwołaniu z dnia 8 stycznia 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. B. wyraziła niezadowolenie z wysokości przyznanych zasiłków celowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 lutego 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W skardze z dnia 1 marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. B. wskazała, że kwota przyznanych zasiłków jest zbyt niska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. W rozpoznawanej sprawie zauważyć bowiem należało, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 5 stycznia 2021 r., nr [...], nie została doręczona skarżącej K. B. – będącej jedyną stroną postępowania administracyjnego – a co za tym idzie, nie weszła do obrotu prawnego. W konsekwencji nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania, co czyni niedopuszczalnym rozpoznanie wniesionego odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zasadą jest, iż decyzje administracyjne doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 109 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 października 2021 r.). Jedynie w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 K.p.a. decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (art. 109 § 2 K.p.a.). Art. 14 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowi przy tym, że sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2019 r. poz. 123 i 730) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Z powyższego wynika, że decyzja administracyjna może być decyzją pisemną lub decyzją ustną. Wydanie decyzji pisemnej polega na sporządzeniu i podpisaniu pisemnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, natomiast wydanie decyzji ustnej polega na ustnym ogłoszeniu treści rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, przy czym w odniesieniu do decyzji ustnych przyjmuje się, że jako doręczenie decyzji należy rozumieć jej ogłoszenie. Przepis art. 109 K.p.a. nie normuje formy wydania decyzji, lecz sposób zawiadomienia strony o treści decyzji. W odniesieniu do decyzji ustnych przyjmuje się, że jako doręczenie decyzji należy rozumieć jej ogłoszenie (por. wyrok NSA z 29 września 1981 r., sygn. akt II SA 345/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 9618 – wszystkie zacytowane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji załatwił sprawę z wniosku skarżącej w formie pisemnej poprzez wydanie w dniu 5 stycznia 2021 r. decyzji nr [...], a nie w formie ustnej. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy wskazane w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., w tym oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Pod pouczeniem widnieje także adnotacja: "otrzymują: 1. Pani(i) K. B. 2. Dział Pomocy Środowiskowej 3. a/a". Dla wejścia do obrotu prawnego decyzja organu I instancji – z uwagi na załatwienie sprawy w formie pisemnej – zgodnie z art. 109 § 1 K.p.a., musiałaby więc zostać doręczona stronie na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (stosownie do art. 39[1] K.p.a.). Tymczasem w aktach sprawy znajduje się "protokół z ustnego ogłoszenia decyzji" z dnia 7 stycznia 2021 r., spisany na podstawie "art. 14 § 2 K.p.a., art. 67 § 2 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 14 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej", w którym wskazano, że "w związku z epidemią koronawirusa COVID-19 w dniu 7 stycznia 2021 r. pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. poinformował telefonicznie Panią/Pana K. B. o przyznaniu zasiłku celowego na zakup 1. Zasiłek celowy – na zakup gazu – w wysokości [...] zł, sposób wypłaty: przelew 2. Zasiłek celowy – na opłatę za energię elektryczną – w wysokości [...] zł, sposób wypłaty: przelew 3. Zasiłek celowy – na zakup środków czystości i higieny – w wysokości [...] zł, sposób wypłaty: przelew 4. Zasiłek celowy na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia – w wysokości [...] zł, sposób wypłaty: przelew decyzją z dnia 5 stycznia 2021 r., nr [...] Pracownik poinformował stronę o prawie wniesienia odwołania od decyzji". Organ I instancji "zmieszał" więc ze sobą dwie instytucje prawne – załatwienia sprawy w formie ustnej – poprzez wydanie i ogłoszenie decyzji ustnie, z załatwieniem sprawy w formie pisemnej poprzez wydanie pisemnej decyzji, która musi zostać doręczona stronie. Ustna decyzja, której treść powinna być odzwierciedlona w protokole, nie może być ani poprzedzona, ani potwierdzona następnie odrębną, pisemną decyzją. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie wydał decyzji ustnej, ale próbował zastąpić doręczenie wydanej w dniu 5 stycznia 2021 r. na piśmie decyzji telefonicznym poinformowaniem strony w dniu 7 stycznia 2021 r. o jej podjęciu. Tymczasem poinformowanie strony o podjęciu decyzji nie jest równoznaczne z jej ogłoszeniem czy doręczeniem. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji niewątpliwie zastosował pisemną formę załatwienia sprawy i w związku z tym jego obowiązkiem było przesłane decyzji do strony postępowania za pomocą operatora pocztowego lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W związku z powyższym, skoro odwołanie zostało wniesione przez stronę przedwcześnie, a więc zanim orzeczenie weszło do obrotu prawnego (zanim zostało jej doręczone), to nie mogło wywołać skutków prawnych. W przypadku gdy adresatem decyzji pozostaje wyłącznie jedna strona, to brak skutecznego doręczenia jej wydanej decyzji nie rodzi de facto skutku wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Oznacza to w rezultacie nieistnienie takiej decyzji w obrocie. W konsekwencji powoduje to również, że nie rozpoczyna się bieg terminu z art. 129 § 2 K.p.a. do złożenia odwołania od tejże decyzji. Wprawdzie przepis art. 129 § 2 K.p.a. koncentruje się głównie na określeniu terminu końcowego do wniesienia odwołania, to jednak w zestawieniu z art. 110 K.p.a. określa także początek biegu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 569/18). Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] miało więc obowiązek uznać wniesione przez stronę odwołanie za niedopuszczalne, zgodnie z art. 134 K.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy tylko wówczas, gdy odwołanie (zażalenie) zostaną wniesione skutecznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło więc art. 134 K.p.a. przez jego niezastosowanie. Dla porządku Sąd wskazuje także – abstrahując od załatwienia sprawy przez organ I instancji w formie pisemnej – że nawet wówczas, gdyby organ I instancji załatwił sprawę w formie ustnej, to skorzystanie przez organ z art. 14 § 2 K.p.a. jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, tj. gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. W doktrynie podkreśla się w tym kontekście, że to wyłącznie strona postępowania może określić, co leży, lub nie leży w jej interesie, co w konsekwencji prowadzi do konstatacji, że zwrot "gdy przemawia za tym interes strony" należałoby uważać za równoznaczne pod względem swego sensu ze zwrotem "gdy strona na to się zgadza". Organ zatem może zastosować ustną formę załatwienia sprawy tylko wówczas, gdy stanowiska organu i strony są zgodne, natomiast w razie rozbieżności stanowisk – organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną zgodnie z przepisami K.p.a. [por. M. Cherka, A. Jaskułowska, M. Rypina, M. Wierzbowski, Komentarz do art. 14 K.p.a. (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2021, wyd. elektr./Legalis]. To, czy stanowisko organu administracji publicznej jest zgodne ze stanowiskiem strony, ocenić może wyłącznie strona. Ten warunek odstępstwa od zasady ogólnej pisemności dopuszczalny jest tylko w razie, gdy strona złoży oświadczenie, iż zgadza się na ustne załatwienie sprawy [por. B. Adamiak, Komentarz do art. 14 K.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2021, wyd. elektr./Legalis], czego w niniejszej sprawie zabrakło. Co więcej, aby można było mówić o tym, że decyzja ustna znalazła się w obiegu prawnym, jej treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Zważywszy zaś, że w myśl art. 67 § 2 pkt 5 i art. 68 § 2 K.p.a. protokół powinien być podpisany przez stronę, można stwierdzić, że w myśl przepisów (art. 109 § 2, art. 14 § 2, art. 67 § 1 pkt 5 i art. 68 § 2 K.p.a.) w obrocie prawnym może znajdować się tylko taka decyzja ustna, której byt prawny można udowodnić dokumentem pisanym, podpisanym przez stronę (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 704/10). Tymczasem protokół z ustnego ogłoszenia decyzji został podpisany wyłącznie przez pracownika MOPR w K.. Nie sposób również uznać, aby organ I instancji w "protokole z ustnego ogłoszenia decyzji" zawarł istotne motywy wydanego rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), nie zmodyfikowały przepisów związanych z ogłaszaniem i doręczaniem decyzji administracyjnych. Określają jedynie, że ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji w miejscu zamieszkania wnioskodawcy pracownik socjalny może ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową na podstawie rozmowy telefonicznej. Także przyznawanie lub aktualizacja prawa do świadczeń opiekuńczych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, oraz zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a ustalenie sprawowania opieki może nastąpić w szczególności na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym (art. 15o ust. 1 i 2). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2021 r., nr [...], albowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 134 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy stwierdzi niedopuszczalność wniesionego przez K. B. odwołania z powodu braku wejścia do obrotu prawnego decyzji organu I instancji z dnia 5 stycznia 2021 r. W treści postanowienia organ odwoławczy wyjaśni skarżącej w sposób czytelny, że dopiero doręczenie jej decyzji przez organ I instancji pozwoli skarżącej skutecznie złożyć odwołanie od tej decyzji. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie jednak także powiadomienie organu I instancji o konieczności doręczenia stronie wydanej w dniu 5 stycznia 2021 r. decyzji, a także o konieczności pouczenia strony skarżącej, że od daty doręczenia decyzji rozpocznie się bieg terminu do wniesienia odwołania (w zrozumiały dla strony skarżącej sposób, tj. tak, aby strona nie pozostawała w mylnym przekonaniu, że po doręczeniu jej decyzji przez organ I instancji organ odwoławczy rozpatrzy odwołanie z dnia 8 stycznia 2021 r., lub też aby strona nie miała wątpliwości, że jest to ta sama decyzja, o której wydaniu poinformował ją telefonicznie pracownik socjalny w dniu 7 stycznia 2021 r.). Powiadomienie organu I instancji nie może przy tym polegać wyłącznie na doręczeniu odpisu postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z uwagi na możliwość, że organ I instancji nie zapozna się z jego treścią, uznając, że sprawa została ostatecznie zakończona. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XVII zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 15 kwietnia 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).