II SA/Po 2877/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska as. WSA Edyta Podrazik Protokolant st.ref.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli; o d d a l a s k a r g ę. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska II SA/Po 2877/01 Uzasadnienie Urząd Miejski Wydział Urbanistyki i Architektury pismem z dnia [...] będącym reakcją na zgłoszenie przez M. S. zamiaru postawienia w granicy między jego posesją usytuowaną przy ul. [...] z posesją przy ul. [...] w P."płotu murowanego wysokości [...] m", poinformował inwestora, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego ogrodzenia międzysąsiedzkie nie wymagają decyzji pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Rodzaj ogrodzenia powinien odpowiadać przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15, poz. 140 ze zm.) i nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Ł. i B. małżonkowie K., właściciele nieruchomości położonej w P.przy ul. [...], w piśmie z dnia [...] powiadomili organ nadzoru budowlanego o tym, że sąsiad M. S. "postawił płot zupełnie przy naszym już istniejącym płocie, który jest z siatki w dobrym stanie". Za garażem płot wykonał ze szczelnie przylegających do siebie desek, a przed garażem – z płyt betonowych. Rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie betonowego ogrodzenia i drewnianych elementów ogrodzeniowych zrealizowanych przez M.S. na działce przy ul. [...], przy granicy z nieruchomością położoną przy ul. [...] w P. po ustaleniu, że wysokość ogrodzenia nie przekracza [...] m. Budowa ogrodzeń poza miejscami publicznymi, niezależnie od ich konstrukcji i użytego materiału, nie wymaga bowiem uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, a tym samym nie podlega nadzorowi budowlanemu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że powodem dla którego M. S. wybudował drugie ogrodzenie przy istniejącym parkanie była prawdopodobnie ochrona sąsiedniej posesji przed spalinami z pojazdów naprawianych w garażu użytkowanym, bez zgody sąsiadów i bez pozwolenia organu budowlanego, jako budynek garażowo-warsztatowy. W tej sprawie toczy się odrębne postępowanie administracyjne. Nie zwalnia to jednak organu nadzoru budowlanego od obowiązku zbadania zgodności wybudowanego ogrodzenia betonowego z warunkami technicznymi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2000 r. oddalił skargę M.S., uznając potrzebę dokładniejszego wyjaśnienia sprawy. Wprawdzie – wbrew stanowisku organu odwoławczego – przepis § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma zastosowania do ogrodzeń między sąsiednimi działkami, ale nie istnieją dostateczne podstawy do przyjęcia, że takie ogrodzenie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, czy mimo przyjęcia odmiennego nazewnictwa "betonowe ogrodzenie" albo "betonowa ściana" – sprawa istotnie dotyczy ogrodzenia międzysąsiedzkiego. Odnośnie ściany betonowej między sąsiednimi działkami, jeżeli nie stanowi ona elementu ogrodzenia między sąsiednimi działkami, to jej budowa w zależności od celu przeznaczenia podlega stosownym przepisom prawa budowlanego i nadzorowi organu budowlanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...] – wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 kpa odmówił nakazania M. S. rozbiórki ogrodzenia z elementów drewnianych na długości 4,15 m oraz ogrodzenia z elementów betonowych w ilości 9 segmentów, wybudowanego na działce przy ul. [...] przy granicy z sąsiednią działką od ul. [...] w P. W uzasadnieniu ustalono, na podstawie wyników kontroli nieruchomości przeprowadzonej w dniu [...] 2001 r., że najpierw małżonkowie K. wzdłuż granicy wybudowali na swojej działce przy ul. [...] ogrodzenie z siatki stalowej na słupach betonowych, a później M. S. na swojej działce przy ul. [...] przy granicy postawił: na odcinku [...] m od budynku garażowego do tylnej granicy ogrodzenie z drewnianych pionowych desek rozparte na słupach stalowych o wysokości [...] m oraz od budynku garażowego w stronę frontu nieruchomości wzdłuż granicy ogrodzenie o wysokości [...] m z prefabrykowanych elementów betonowych składające się z 9 segmentów, każdy o długości 2 m. Natomiast na odcinku od ogrodzenia betonowego do granicy frontowej nieruchomości "istnieje ogrodzenie z siatki stalowej Państwa K. wspólne dla obu nieruchomości". Zdaniem organu orzekającego uprawnia to do przyjęcia, iż w granicy pomiędzy nieruchomościami nie wybudowano ściany betonowej. Istnieje jedynie ogrodzenie międzysąsiedzkie wykonane z betonowych elementów ogrodzeniowych, którego wysokość nie przekracza [...] m. Tego rodzaju obiekt nie jest objęty nadzorem budowlanym, a wszelkie spory sąsiedzkie powstałe na tle jego budowy podlegają rozstrzygnięciu na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W odwołaniu od tej decyzji Ł. i B. małżonkowie K. podkreślili, że funkcję ogrodzenia międzysąsiedzkiego pełni płot z siatki stalowej wykonany przez nich 25 lat temu. Natomiast M. S. w 1998 r. postawił osłony: drewnianą i betonową przylegające do siatki ogrodzenia. Osłona betonowa ozdobną stroną jest odwrócona w kierunku działki inwestora, a z ich strony wygląda "jak w oborze". Na propozycję odwrócenia płyt stroną ozdobną w kierunku nieruchomości odwołujących się inwestor ostatecznie nie wyraził zgody. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu nie podzielił stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jakoby płyty prefabrykowane nie postawione w granicy, lecz odsunięte od niej o odległość wynikającą z konstrukcji ogrodzenia, to jest ca 6 cm, stanowiły ogrodzenie międzysąsiedzkie. Funkcję ogrodzenia spełnia dotychczasowy płot z siatki stalowej, który nie został zdemontowany. M.S. przyznał, że ustawił dodatkowe ogrodzenie w celu uzyskania funkcji ekranu, osłony przed mieszkańcami sąsiedniej nieruchomości i ich psem. Taka konstrukcja, wykonana tylko na odcinku 9 segmentów x [...] m = [...] m nie jest więc ogrodzeniem, lecz osłoną betonową, czyli elementem małej architektury. Nie stanowi więc elementu ogrodzenia, mimo że do jego budowy użyto typowych elementów prefabrykowanych betonowych, ogrodzeniowych. Zdaniem organu odwoławczego nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym ustalenie, że ogrodzenie z siatki stalowej istnieje tylko na pewnym odcinku wspólnej granicy. Analiza materiału zdjęciowego znajdującego się w aktach administracyjnych potwierdza, że ogrodzenie z siatki stalowej występuje na całej długości wspólnej granicy (na tle płyt betonowych wyraźnie widoczny jest parkan stalowy), natomiast wzniesiona wzdłuż, na niewielkim odcinku, przegroda betonowa pełni tylko funkcję osłony. Gdyby M.S. doszedł do porozumienia z bezpośrednimi sąsiadami w sprawie zdemontowania na spornym odcinku siatki parkanowej, to wówczas osłona betonowa przyjęłaby funkcję ogrodzenia, a sprawa byłaby bezprzedmiotowa. Samowolne postawienie ekranu betonowego przy istniejącym ogrodzeniu międzysąsiedzkim wykonanym z siatki stalowej narusza przepisy prawa budowlanego. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2000 r. syg. II SA/Po 1800/99. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił też, że w postępowaniu odwoławczym rozważana była sugestia odwołujących się, iż odstąpią od stawianych zarzutów, jeżeli inwestor poprawi estetykę ogrodzenia od ich strony. Byłoby to zgodne z treścią art. 66 pkt 2 prawa budowlanego. Sporna osłona betonowa "w chwili obecnej jest rażącym odstępstwem od tego przepisu i przykładem oszpecenia otoczenia przez swoją niewykończoną fakturę". Jednakże sposób rozwiązania "tego wątku sporu" zawarty w przepisie art. 66 pkt 2 leży wyłącznie w gestii inwestora. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do sądu przez M.S. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, uznając za prawidłową decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą nakazania rozbiórki ogrodzenia. Zdaniem skarżącego chybione jest uznanie pobudowanego przez niego ogrodzenia za element małej architektury o funkcji ekranu czy osłony. Nie można kwalifikować rodzaju budowli od domniemanej funkcji. Materiały zastosowane do wykonania ogrodzenia są "typowymi elementami stosowanymi do budowy ogrodzeń". Dlatego skarżący uznał, że nie ma uzasadnienia żądania sąsiadów, aby odwrócił płyty efektowniejszą stroną w kierunku ich działki. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy jeszcze raz wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie rolę ogrodzenia spełnia siatka parkanowa, a dostawione w późniejszym okresie elementy betonowe jednoznacznie tworzą element osłony. Uczestnicy postępowania Ł. i B. małżonkowie K. wnieśli o oddalenie skargi. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, mimo że nie wszystkie wywody i wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiadają wymogom wynikającym z przepisu art. 138 § 2 kpa. Skoro bowiem przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wtedy "gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części" to niedopuszczalne było stanowcze wypowiadanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do tego, czy i ewentualnie jaki obiekt budowlany jest przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie. Dopóki bowiem nie zostanie wszechstronnie i wyczerpująco zebrany materiał dowodowy umożliwiający tego rodzaju ustalenie, dopóty nie można ocenić, czy zasadne było przyjęcie przez organ pierwszej instancji, iż w sprawie chodzi o ogrodzenie, czy też – jak zasugerował organ odwoławczy – o ekran osłaniający. Organy obu instancji na poparcie swojego stanowiska odwoływały się w swych uzasadnieniach do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2000 r., syg. II SA/Po 1800/99. Tymczasem Sąd dlatego oddalił skargę od decyzji kasacyjnej, że uznał konieczność dalszego wyjaśnienia sprawy, w celu dokonania oceny charakteru wzniesionego obiektu (np. ogrodzenie, element ogrodzenia czy ściana między sąsiednimi działkami). Organ pierwszej instancji w toku dalszego rozpatrywania sprawy tej kwestii dostatecznie nie wyjaśnił, a zatem w ostatecznym wyniku, zaskarżoną decyzję kasacyjną należy uznać za trafną. Należy bowiem mieć na uwadze, iż dla przyjęcia, iż skarżący postawił ogrodzenie nie wystarcza stwierdzenie, że płyty betonowe ustawione zostały przy granicy z sąsiednią działką, zwłaszcza gdy uczestnicy postępowania twierdzą, że od wielu lat funkcję odgradzającą sąsiednie działki pełni płot wykonany z siatki drucianej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego z 1994 r. ogrodzenia należą do urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi, zapewniających możliwość ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Brak ustaleń w zakresie stanowi podstawę do przyjęcia, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Sugerowanie przez organ odwoławczy sposobów zakończenia sporu sąsiedzkiego przez dążenie do poprawienia estetyki spornego obiektu jest niedopuszczalne w postępowaniu wszczętym w sprawie samowoli budowlanej. Domaganie się przez sąsiadów, aby skarżący rozebrał sporny obiekt nie oznacza bowiem, iż postępowanie zostało wszczęte na ich wniosek. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca nakazania skarżącemu rozbiórki zdaje się zakładać prowadzenie postępowania na wniosek. Art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. – w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji – nakładał na organy nadzoru budowlanego obowiązek nakazania, w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ale wyłącznie takich obiektów, których budowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Czy przedmiotem postępowania administracyjnego jest taki właśnie obiekt – nie zostało dotąd dostatecznie wyjaśnione. Dlatego na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska POUCZENIE 1/ Od powyższego wyroku/postanowienia przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w terminie 30 dni od daty doręczenia orzeczenia z uzasadnieniem, za pośrednictwem tutejszego Sądu. Skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez pełnomocnika będącego: adwokatem lub radcą prawnym. 2/ Strona, która nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania w całości lub w części, bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny, może ubiegać się o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym lub częściowym, które będzie obejmowało ustanowienie dla niej adwokata lub radcy prawnego. Wniosek o przyznanie prawa pomocy powinien być złożony na urzędowym formularzu, który udostępnia się nieodpłatnie w budynkach wszystkich Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz w budynku NSA. K.B.