II SA/Po 290/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy /-/ B.Kamieńska Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] zmienioną decyzją z dnia [...] na podstawie art. 39, art. 40 ust.1 i 3, art. 42, art. 43 i art. 46 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz na podstawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego Uchwałą Nr XI/63/91 Rady Gminy S. z dnia 02 lipca 1991r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Konińskiego Nr 8 z dnia 08 sierpnia 1991 r., zmienionego uchwalą Nr XXIII/105/97 Rady Gminy S. dnia 03 grudnia 1997 r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Konińskiego Nr 1 z dnia 06 stycznia 1998 r., zmienionego Uchwałą Nr VI/49/99 Rady Gminy S. z dnia 25 czerwca 1999r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Konińskiego Nr 60 z dnia 31 sierpnia 1999 r., zmienionego Uchwałą Nr VIII/64/99 Rady Gminy S. z dnia 15 października 1999 r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 89 z dnia 08 grudnia 1999 r., zmienionego Uchwałą Nr XIV/108/00 Rady Gminy S. z dnia 27 września 2000 r. opubl. w Dz. Urz. Woj Wielkopolskiego Nr 78 z dnia 13 listopada 2000 r. ustalił po rozpatrzeniu wniosku K.P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 3 sztuk budynków chlewni z przeznaczeniem na 250 macior i 5 knurów łącznie w cyklu zamkniętym, drogi dojazdowe, zbiornik na gnojowicę i płytę gnojową oraz jednego budynku składowania słomy na działce nr [...] w B. gm. S. Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatowy w S. na podstawie art. 28, art.32 ust.1 pkt 1, art. 33 ust.1, art. 4 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę trzech budynków chlewni, budynku składowego wraz z urządzeniami technicznymi z przeznaczeniem na 240 macior i 5 knurów w cyklu zamkniętym. W uzasadnieniu wskazano, że projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, a inwestor uzyskał wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Wnioskodawca przedłożył dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowanie, zgodnie z wymogami art. 32 ust.1, art. 46 ust.1 i art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) organ administracji przed przystąpieniem do wydania decyzji podał do publicznej wiadomości informację o sposobie i terminie składania uwag i wniosków dotyczących środowiska i jego ochrony w związku z wnioskiem inwestora. Przedmiotowa inwestycja została zaliczona do mogących negatywnie oddziaływać na środowisko. Wobec czego sporządzono raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] po wznowieniu postępowania ponownie pozytywnie uzgodnił projekt budowlany w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko. Wojewoda decyzją z dnia [...] zatwierdził program gospodarki odpadami niebezpiecznymi dla przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania wpłynęły pisma Rady Gminy S. i S., Zarządu Powiatowego Samoobrony RP w S., Rady Miejskiej Z., Stowarzyszenia Producentów Rolnych "A" w S. oraz mieszkańców wsi B., G., J. i K. Na mocy art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przeprowadzono rozprawę. Jednakże, uznano, że zgłoszone uwagi w związku z udzielonymi uzgodnieniami i opiniami nie znajdują uzasadnienia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: sołtys Gminy S. – S.K., Rada Sołectwa G. Pod odwołaniem podpisali się także M.Z., W.M., R.P., G.W. oraz S.M. W odwołaniu zarzucono, że dane w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko są nieprawdziwe, albowiem w cyklu rocznym, inwestycja będzie obejmowała hodowlę 4800 szt., a nie jako podano - 1445. W raporcie pominięto także wielkość powierzchni inwestycji, co ma istotne znaczenie z uwagi na prowadzoną tam hodowlę zwierząt. Mieszkańcy wsi nie zgadzają się bowiem z niehumanitarną hodowlą świń. Na rozprawie inwestorzy nie podali też sposobu zagospodarowania odchodów zwierzęcych. Odwołujący dodali też, że inwestycja doprowadzi do upadku gospodarstw rodzinnych i pozbawi ich środków do życia. Ponadto, zwrócili uwagę na uciążliwości związane z tą działalnością – odór, hałas i zagrożenia życia i zdrowia, a także na dotychczasowy sposób użytkowania okolicznych nieruchomości. W pobliżu inwestycji znajdują się kurniki na 120.000 szt., wieża telefonii komórkowej oraz autostrada. Wojewoda decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając dotychczasowy przebieg sprawy stwierdził, że inwestor spełnił wymogi określone w ustawie Prawo budowlane – złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dysponuje prawem do nieruchomości. Ponadto inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu. Projekt budowlany jest kompletny i został uzgodniony z właściwymi organami. Przedmiotowa inwestycja została zaliczona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i z związku z tym sporządzono raport. Raport ten został pozytywnie zaopiniowany przez Starostę Powiatowego w S. Spełniono także wymogi określone w art. 32 ust.1, art. 46 ust. 1 i art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska odnośnie podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych zawartych we wniosku. Organ odwoławczy podkreślił też, że skierowanie skargi na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania do sądu administracyjnego, a także zaskarżenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. nie wstrzymuje toku postępowania. Organ uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania przyjętych w raporcie danych odnośnie ilości DJP. Skargę na powyższą decyzję wnieśli sołtys wsi G. – S.K. oraz sołtys wsi J. – W.M. zarzucając, że nie uwzględniono protestu mieszkańców dotyczącego złego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Podnieśli też, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie dopuszcza on możliwości realizacji fermy. Ponadto, decyzja nie uwzględnia zmiany planu, dokonanego 8 grudnia 2003 r. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę W.M. z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nowy plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy S., zatwierdzony uchwałą Nr IX/72/2003 Rady Gminy S. zaczął obowiązywać od 3 lutego 2004 r., tj. po wydaniu przez Starostę S. pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Z art. 127 § 1 kpa wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Pamiętać przy tym należy, że prawo do wniesienia tego szczególnego środka odwoławczego przysługuje zatem stronie, która bierze udział w postępowaniu w I instancji, jak również stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu (wyrok NSA z 28.08.03 r. sygn. akt I SA 2733/01, Lex 149511). Organ odwoławczy po wniesieniu odwołania musi najpierw przeprowadzić postępowanie wstępne, obejmujące swym zakresem czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyny o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyny o charakterze podmiotowym obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienia odwołania przez strony nie mające zdolności do czynności prawnych . Pierwsza sytuacja obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia. W razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego to wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Badanie każdego odwołania należy jednak rozpocząć od sprawdzenia jego wymogów formalnych z art. 63 kpa. O ile ich nie spełnia, to w myśl art. 64 § 2 kpa organ winien wezwać wnoszącego do usunięcia braków. Każde podanie winno zawierać wskazanie osoby, jej adresu, żądania (art. 63 § 2 kpa). Poprzez art. 140 kpa powyższy przepis ma zastosowanie także do postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie zaś Wojewoda wbrew swemu obowiązkowi, nie ustalił ponad wszelką wątpliwość jakie podmioty wniosły odwołanie. Z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji Starosty Powiatowego w S., zatwierdzającej projekt budowlany wniesione zostało przez sołtysów wsi G. oraz wsi J.. Pod jego treścią figurują jednak także podpisy innych osób. Statusu prawnego tych osób organ odwoławczy jednak nie wyjaśnił. Rozpatrzył odwołanie sołtysów, nie ustalając czy pozostałe osoby tylko je popierały, czy też odwołanie wniosły w imieniu własnym. Zadaniem organu było też ustalenie, czy osoby wnoszące odwołanie mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. W trakcie całego postępowania, w tym w zaskarżonej decyzji organ II instancji, w ogóle nie ustosunkował się do tej kwestii. Przy czym każda z osób wnoszących odwołanie winna się nim legitymować o ile chce posiadać przymiot strony. Organy administracji jedynie stronom obwiązane są zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa). Stwierdzenie interesu prawnego sprowadzało się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązująca normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów uważano, że w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu budowlanego interes prawny w kwestionowaniu takich decyzji w trybie odwoławczym, oprócz inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mieli także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości (tak wyrok NSA z dnia 01.12.1998 r., sygn. IV SA 2214/97, LEX nr 43718). Obecnie obowiązujący art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowi, że stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 2). W literaturze przyjmuje się, że szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest m. in. na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (Z. Cieślik, Komentarz do ustawy Prawo Budowlane, LEX/el2003). Wobec powyższego uznać należy, że podstawę do oceny interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie stanowił obowiązujący art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z czym organ powinien ustalić czy odwołujący należą do kategorii podmiotów wymienionych w art. 28 ustawy Prawo budowlane w szczególności, czy są właścicielami, zarządcami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Istotne w tej mierze pozostaje także ustalenie, w odniesieniu do planowanej inwestycji, pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Jest to jest bowiem niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Przepisy prawa budowlanego nie definiują tego pojęcia wprost, w związku z czym obowiązek ten spoczywa każdorazowo na organie administracji. W sytuacji, gdy uzna on, że istnieją ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, polegające np. na ograniczeniu zabudowy sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania zaplanowanego obiektu (por. R. Dziwiński, Komentarz do zmian w prawie budowlanym, "Prawo i Życie", dodatek do "Gazety Prawnej" z dnia 16-18 maja 2003 r., s. 3). W kontekście określania obszaru oddziaływania obiektów budowlanych należało zwrócić szczególną uwagę na regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) zwłaszcza, że zamierzenie inwestycyjne zostało uznane za mogące negatywnie oddziaływać na środowisko. W tym stanie rzeczy, skoro organ odwoławczy zaniechał opisanych wyżej ustaleń stwierdzić należało, że dopuścił się naruszenia przepisów procedury mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Nieustalenie osób wnoszących odwołanie, pominięcie badania ich interesu prawnego stanowi nie tylko naruszenie przytoczonych przepisów art. 64 § 2, 63 § 3 kpa, 127 § 1, ale także naruszenie fundamentalnych zasad procedury z art. 6, 7, 9, 10 kpa. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt I sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c) u.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy najpierw wyjaśni, które z osób widniejących na odwołaniu w istocie je wniosły. W tym celu organ wystosuje odpowiednie wezwanie. Nadto zobowiąże odwołujących do wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Przy czym wezwania kierowane do stron winny pozostawać w zgodzie z art. 9 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na względzie poczynione wyżej rozważania. Jak w pkt II orzeczono na zasadzie art. 152 u.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 u.p.s.a. /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy /-/ B.Kamieńska MarK