II SA/Po 292/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Pismem z dnia (...) grudnia 2011 r. M. B. zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K, (dalej: MOPR w K.) o wypłatę odsetek od wypłaconego z opóźnieniem świadczenia rodzinnego za rok 2007 oraz o wypłatę należnego jej świadczenia rodzinnego za 2008 r. Wskazała, że o wypłatę świadczeń za 2008 r. zwraca się ponownie, bowiem podobne roszczenie zgłosiła w dniu (...) października 2010 r., co spowodowało wypłatę świadczeń za 2007 r. Świadczenia wypłacono bez odsetek. Podniosła że w 2008 r. nie pracowała, dlatego świadczenia powinny zostać jej wypłacone, a tego nie uczyniono w wyniku błędu organu. W odpowiedzi, Dyrektor MOPR w Koninie pismem z dnia (...) grudnia 2012 r. wyjaśnił, że za okresy od (...) maja 2004 r. do (...) września 2008 r. strona miała wypłacane świadczenia rodzinne na dziecko: M. B. (zasiłek rodzinny wraz z dodatkami), w oparciu o wydane w tym przedmiocie decyzje administracyjne. Świadczenia za okres od marca do sierpnia 2009 r. wypłacone zostały w dniu (...) maja 2011 r. po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia (...) kwietnia 2009 r. (...). Wskazano, iż zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) jeżeli odmowa przyznania świadczeń lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń może nastąpić za 3 lata wstecz. Licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Organ wskazał, iż z powyższego wynika, że organ może wypłacać świadczenia wynikłe z jego błędu ale nie jest zobowiązany do wypłaty odsetek. Wskazano, że świadczenia za okres zasiłkowy 2008/2009 zostały wypłacone na mocy decyzji z dnia (...) września 2008 r. do (...) sierpnia 2009 r. oraz dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego jednorazowo we wrześniu 2008 r. Załączono listę wypłaconych świadczeń. Pismem z dnia (...) grudnia 2011 r. M. B. zwróciła się ponownie do MOPR w sprawie swojego żądania. Wskazała, że żądając wypłaty zasiłku za rok 2008 miała na myśli rok zasiłkowy 2009/2010, kiedy to wstrzymano wypłatę z winy organu i nie otrzymała należnych jej świadczeń rodzinnych na ten kolejny rok zasiłkowy. Wyjaśniła, że pozbawiono jej możliwości złożenia wniosku i właśnie za ten okres domaga się wypłaty. Podała, że dostarczyła do Ośrodka stosowne dokumenty świadczące o tym, że w 2008 roku nie pracowała, lecz pracownik Ośrodka wprowadził ją w błąd. Potwierdza to późniejsze uchylenie decyzji MOPR przez Kolegium. W tej sytuacji prosi o analizę jej dokumentów i wypłatę należności. Dyrektor MOPR pismem z dnia (...) stycznia 2012 r. Nr (...) poinformował M. B., że nie może wypłacić świadczeń rodzinnych za okres zasiłkowy 2009/2010 ponieważ nie dopełniła obowiązku złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Wniosek na ten okres zasiłkowy można było złożyć w terminie od (...) sierpnia 2009 r. do (...) października 2010 r. Pismem z dnia (...) stycznia 2012 r. oznaczonym jako "Odwołanie" i skierowanym za pośrednictwem MOPR do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie (data wpływu do MOPR – (...) stycznia 2012 r.), M. B. zwróciła się do Kolegium o rozpatrzenie sprawy i wypłatę świadczenia rodzinnego za okres zasiłkowy 2009/2010. Powtórzyła argumentację przytoczoną w pismach kierowanych do MOPR. Wyjaśniła, że pracownik Ośrodka poinformował ją, że wniosku składać nie może, gdyż przekracza próg dochodu, jednocześnie poinformował, że próg nie jest liczony za rok 2008, lecz za rok 2009. Ponownie podała, że w 2008 r. nie pracowała i wraz z córką musiały utrzymywać się z kwoty 400 zł miesięcznie, którą uzyskiwała tytułem alimentów. Podniosła, że nie mogła wstecznie złożyć wniosku, gdyż wcześniej został popełniony błąd przez pracownika MOPR. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2012 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych w sytuacji, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. W przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja, a zaskarżone "odwołaniem" pismo Dyrektora MOPR z dnia (...) stycznia 2012 r. nie spełnia minimalnych wymogów, aby można było uznać je za decyzję. Pismo to nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (art. 104 k.p.a.), jaką strona przedstawiła w piśmie z dnia (...) grudnia 2011 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie została wydana decyzja administracyjna przyznająca bądź odmawiająca przyznania M. B. świadczeń rodzinnych za okres zasiłkowy 2009/2010. Zdaniem Kolegium pismem z dnia (...) stycznia 2012 r. Dyrektor MOPR w Koninie jedynie poinformował, że nie może wypłacić świadczeń, z powodu nie dopełnienia obowiązku złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. M. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lutego 2012 r., podtrzymując dotychczasową argumentację. Ponownie podniosła, że decyzji organu I instancji nie ma i nie mogło być ponieważ z winy pracownika MOPR powstał błąd. Skarżąca wniosła o przyznanie świadczeń za przedmiotowy okres zasiłkowy wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., stanowiącego podstawę zaskarżonego postanowienia z dnia (...) lutego 2012 r., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Odwołanie jest niedopuszczalne między innymi z przyczyn przedmiotowych jak np. w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia w toku instancji. Ma to miejsce także wtedy, gdy odwołanie zostało złożone w sytuacji, gdy nie została wydana decyzja administracyjna. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w związku z doręczonym jej pismem Dyrektora MOPR z dnia (...) stycznia 2012 r., które w ocenie skarżącej jest decyzją administracyjną. Argumentacji tej Kolegium nie podzieliło i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wyjaśniło, że pismo to nie spełnia minimalnych wymogów, aby można było uznać je za decyzję. Zdaniem Kolegium pismo to nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jaką strona przedstawiła w piśmie z dnia (...) grudnia 2011 r. bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie została wydana decyzja administracyjna przyznająca bądź odmawiająca przyznania M. B. świadczeń rodzinnych za okres zasiłkowy 2009/2010. Zdaniem Kolegium pismem z dnia (...) stycznia 2012 r. Dyrektor MOPR w Koninie jedynie poinformował stronę odwołującą, że nie może wypłacić świadczeń, z powodu nie dopełnienia obowiązku złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Stanowiska tego w świetle okoliczności niniejszej sprawy Sąd nie podziela. Bezspornym jest, że skarżąca od 2005 roku, przez kolejne okresy zasiłkowe do końca sierpnia 2009 roku, miała ustalone prawo do świadczeń rodzinnych na córkę M. B. Wypłata tych świadczeń następowała w oparciu o decyzje administracyjne, wydane w rozpatrzeniu składanych przez skarżącą wniosków o ustalenie prawa do świadczeń. Z akt sprawy wynika, iż w związku z podjęciem od (...) stycznia 2009 r. zatrudnienia, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) działając z urzędu zmienił decyzję własną z dnia (...) października 2008 r. o przyznaniu stronie świadczeń na okres zasiłkowy od (...) września 2008 do (...) sierpnia 2009 r. W wyniku kolejnych odwołań M. B., została stwierdzona nieważność tej decyzji zmieniającej, w rezultacie w obrocie prawnym pozostała decyzja przyznająca świadczenia z października 2008 r., które zostały skarżącej wypłacone wstecznie w 2011 roku (w związku z decyzją Kolegium z dnia (...) maja 2011 r.), za okres od marca do sierpnia 2009 r. Po wypłacenie zaległych świadczeń, skarżąca w końcu 2011 r. wystąpiła z wnioskiem o wypłacenie jej świadczeń rodzinnych za okres zasiłkowy od (...) września 2009 r. do (...) sierpnia 2010 r. W skierowanych do Dyrektora MOPR kolejnych pismach wskazywała, że świadczenia za ten okres powinna uzyskać, bowiem w 2008 r. nie pracowała, a właśnie ten rok uwzględnia się do ustalenia dochodu rodziny na okres zasiłkowy 2009/2010. Wyjaśniła, że w okresie, gdy wnioski należało składać, była w Ośrodku, lecz wniosku nie złożyła (choć właśnie w tym celu przyszła do Ośrodka), bowiem pracownik Ośrodka wprowadził ją w błąd informując, że uwzględnia się dochód osiągnięty w 2009 r., a wówczas przez okres kilku miesięcy pracowała. Powyższe okoliczności organ I instancji (Dyrektor MOPR) rozważył i pismem z dnia (...) września 2011 r. udzielił skarżącej odpowiedzi, że świadczeń nie może wypłacić, bowiem w terminie określonym ustawą o świadczeniach rodzinnych strona nie złożyła wniosku o ustalenie prawa do świadczeń. Taka argumentacja w świetle wskazanych okoliczności sprawy nie może zostać zaakceptowana. W opinii Sądu należałoby bowiem przyjąć fikcję prawną, że wniosek o ustalenie świadczeń na kolejny okres zasiłkowy (2009/2010) strona faktycznie złożyła (aczkolwiek nie na urzędowym formularzu), przy czym założenie to wymaga uprzedniego zweryfikowania twierdzeń skarżącej (lub co najmniej podjęcia próby takiej weryfikacji) co do okoliczności wprowadzenia jej w błąd podczas wizyty w Ośrodku. Oceniając w świetle wskazanych okoliczności charakter prawny wymienionego pisma Dyrektora MOPR z dnia (...) stycznia 2012 r. uznać należy, że w istocie stanowi ono rozstrzygnięcie wniosku skarżącej o wypłatę świadczeń za wskazany okres zasiłkowy, a tym samym jest ono decyzją administracyjną, wydaną w rozpatrzeniu sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W świetle powyższego nie można podzielić stanowiska Kolegium, że pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny. Doktryna oraz orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że aby uznać określone pismo za decyzję znaczenia ma nie tyle jego forma, co treść. Wskazać należy, że co do zasady organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowi inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Tym innym sposobem załatwienia sprawy jest np. ugoda czy postanowienie. Mogą być również dokonywane czynności materialno-techniczne, które co prawda podejmowane są w indywidualnych sprawach, w tym znaczeniu, że ich przedmiotem są określone i zindywidualizowane stosunki administracyjne (uprawnienia lub obowiązki), których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, ale do załatwienia tych spraw nie jest wymagana forma decyzji czy postanowienia administracyjnego. Jednakże oprócz czynności mających na celu załatwienie sprawy, organ administracji może również, na żądanie strony, udzielać informacji o toku postępowania. Taki sposób działania organu administracji jest dopuszczalny i w praktyce stosowany, jednakże nie rodzi on po stronie osoby, której takich informacji udzielono uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia, w sytuacji gdy treść tej informacji jest niezgodna z jej oczekiwaniami. Niespornym pozostaje, iż przedmiotowa sprawa dotyczy zagadnienia z zakresu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwestie ustalenia prawa do tych świadczeń realizowane są w drodze decyzji, zgodnie z ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), wydawanej w rozpatrzeniu wniosku o ustalenie prawa do tych świadczeń. Wymogi, jakie wniosek taki musi spełniać, określone zostały w art. 23 tejże ustawy. Podkreślenia wymaga, że niezłożenie wniosku w wymaganej formie zobowiązuje organ do wezwania strony do jego uzupełnienia, w trybie k.p.a. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. stanowi, iż decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska, stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Składniki te służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego, jednakże nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, iż w przypadku naruszeń formy prawnej, jako minimum elementów traktuje się cztery składniki, tj. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Brak jednego z tych składników powoduje, że albo nie mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez organ, albo wykluczone zostaje ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego (patrz: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. CH Beck Warszawa 2011, str. 427, wyrok NSA z dn. 18.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1762/10, niepubl.). Zatem, aby uznać określone pismo za decyzję znaczenie ma nie tyle jego forma, co treść. W przedmiotowej sprawie pismo z dnia (...) stycznia 2012 r. spełnia powyższe kryterium: określony jest jego autora, adresat, zawiera rozstrzygnięcie o odmowie wypłaty świadczeń oraz podpis osoby reprezentującej organ – Dyrektora MOPR w Koninie. Powyższe obligowało Kolegium do uznania, że zostały spełnione przesłanki przedmiotowe do rozpatrzenia pisma skarżącej z dnia (...) stycznia 2012 r. jako odwołania od decyzji z dnia (...) września 2011 r., co organ zobligowany jest uczynić ponownie rozpatrując sprawę w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W tych okolicznościach Sąd skargę uwzględnił i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o jego wykonalności.