II SA/Po 292/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Starosta P., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "K.p.a.") oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art.138, art. 139, art. 140 ust. 1 – 4, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości, postanowieniem Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz B. S., Z. Ł. i I. W. nieruchomości stanowiących własność M. P., położonych w P., dla których Sąd Rejonowy P. – Stare M. w P. prowadzi odpowiednio księgi wieczyste KW nr: [...], [...], [...] i [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] (w użytkowaniu wieczystym E. S.A.), nr [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...], [...] i [...], obręb Ż., arkusz mapy 32 (w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "O. "), nr [...] i nr [...], obręb Ż., arkusz mapy 04 (pkt 1 decyzji) oraz orzekł o umorzeniu postępowania w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność M. P. położonej w P., dla której Sąd Rejonowy P. Stare M. w P. prowadzi odpowiednio księgi wieczyste kw nr: [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka: nr [...] (w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa), obręb Ż., arkusz mapy 32. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie ewidencji gruntów oraz mapy stanu prawnego ustalono, że część obecnej działki nr [...] stanowi część dawnych działek nr [...] i 6 z arkusza mapy 04 obrębu Ż. , obecna działka [...] stanowi część dawnej działki nr [...] z arkusza mapy 04 obrębu Żegrze, obecnej działki nr [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...], [...] i [...] stanowią część dawnych działek nr 6, [...] i [...] z arkusza mapy 04 obrębu Ż. , a obecne działki nr [...] i [...] stanowią część dawnej działki nr [...] z arkusza mapy 04 obrębu Ż. . W trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że aktem notarialnym nr rep. A.l. [...] z dnia [...] października 1983 r., podjętym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) nabyta została własność nieruchomości położonej w P. – Ż. o łącznym obszarze 11.71.14 ha , dla której prowadzona była w Państwowym Biurze Notarialnym w P. księga wieczysta KW nr [...], wpisana na rzecz M. W., do [...] części, B. S., do [...], Z. Ł. do [...] części i I. W., do [...] części. W skład powyższej nieruchomości wchodziły działki o oznaczeniach nr [...] o obszarze 4962 m2, nr 2, [...] i [...] o łącznym obszarze 3.77.65 ha z arkusza mapy 4. Decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady N. M. P. z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji G. T. Rataj w P., z przeznaczeniem pod realizację osiedla mieszkaniowego GTR Żegrze. Opisane powyżej nieruchomość została sprzedana Skarbowi Państwa za cenę [...] złotych. Aktem poświadczenia dziedziczenia rep. A nr [...] z dnia [...] maja 2015 spadek po M. W. odziedziczyła córka B. S., córka Z. Ł. oraz synIreneusz Wolski, każdy z nich w [...] części. Wobec powyższego, w ocenie organu, uprawnionymi do ubiegania się o zwrot przedmiotowych nieruchomości są B. S., Z. Ł. i I. W.. W dniu [...] sierpnia 2014 r. pozyskano z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. wypis i wyrys ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. P. zatwierdzonego przez Wojewodę P. w dniu [...] sierpnia 1975 r., stanowiącego integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Poznańskiego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady N. z dnia [...] października 1977 r. oraz planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. Rataj, uchwalonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady N. m. P. z dnia [...] marca 1971 r. Pismem z dnia [...]sierpnia 2014 r. Urząd M. P. Wydział Urbanistyki i Architektury określił przeznaczenie nieruchomości, tj. działek nr [...] część, nr [...], nr [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy 04, obrębu Ż. . W latach 1983 – 1993 obowiązywał w P. ogólny plan zagospodarowania przestrzennego M. P. z 1975 r., zatwierdzony przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 1975 r., stanowiący integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa poznańskiego. W powyższym planie przedmiotowe działki należały do rejonu strukturalnego D, jednostki strukturalnej Dl, dla której podstawowa funkcja było mieszkalnictwo natomiast funkcją uzupełniająca nauka. Zgodnie z rysunkiem przedmiotowe działki położone były na terenie oznaczonym symbolem MW – teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. W dniu [...] października 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "O. Młodych" poinformowała, iż inwestycje na przedmiotowych gruntach realizowane były zgodnie z planem realizacyjnym jednostki mieszkaniowej F-2A [...] [...], na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z dnia [...] listopada 1984 r. oraz zespołu mieszkaniowego - jednostka F2-B, O. w P. na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego [...] z dnia [...] września 1994 r. Budynek stacji transformatorowej St-2 posadowiony na działce nr [...] został wybudowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 14 listopada 1994 r. Transformator nr [...] znajdujący się na działce nr [...] zosta! wybudowany w ramach inwestycji obiektu mieszkalnego nr [...] na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 12 września 1985 r. jako integralna część budynku mieszkalnego. Transformator nr [...] znajdujący się na działce nr [...] został wybudowany w ramach inwestycji obiektu mieszkalnego nr [...] na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1985 r. jako integralna część budynku mieszkalnego. Inwestycje wykonania drogi i chodników na obszarze dziatki nr [...] i części działki nr [...] (odcinek wzdłuż budynków 142-146 i 147-150) oraz parkingu na części działki nr [...] zostały zrealizowane przez Kombinat Budowlany P. – Wschód w P. na podstawie umowy nr [...] z czerwca 1987 r. w ramach zadania inwestycyjnego nr [...] - urządzenie terenu na os. Żegrze, Inwestycja wykonania robót drogowych, małej architektury i zieleni na pozostałym obszarze działce nr [...] (odcinek od wejścia nr [...] do ulicy [...]) została zrealizowana na podstawie zlecenia z dnia [...] czerwca 1995 r. w ramach zadania inwestycyjnego jednostki mieszkaniowej. Na podstawie decyzji Zarządu Miasta z dnia 09 września 1993 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego do m.in., działki nr [...] i [...] z arkusza mapy 32, obręb Ż., które po dalszych podziałach, scaleniach i ponownych podziałach odpowiadają m.in. dzisiejszym działkom nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z arkusza mapy [...], obręb Ż.. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Urząd Miasta Wydział Gospodarki Nieruchomościami w P. poinformował, iż na działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znajdują się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "O. Młodych", na działce nr [...] zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz spółki handlowej E. SA, działki nr [...] i [...] stanowią własność M. P. i w stosunku do nich nie zostały zawarte umowy najmu, dzierżawy, czy użyczenia, a działka nr [...] stanowi własność M. P., K. P. przysługuje prawo trwałego zarządu, które jednostka nabyła z mocy prawa, nabywając w imieniu Skarbu Państwa prawo użytkowania wieczystego aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1997 r. W dniu [...] listopada 2014 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, iż działka nr [...] część stanowi fragment ogrodzonego płotem metalowym na podmurówce teren straży pożarnej zajęty w większości pod pielęgnowany trawnik z pojedynczymi nasadzeniami drzew wzdłuż granic. W środkowej części urządzenia do ćwiczeń fizycznych, w części północnej fragment utwardzonego kostką brukową dojazdu oraz zatoki parkingowej. W południowej części fragment działki poza ogrodzeniem, zajęty pod trawnik i lampę oświetleniową. Działka nr [...] część w części zachodniej zajęta pod fragment placu brukowanego dojazdu do garaży oraz zatok parkingowych. W pozostałej części stanowi zieleń uporządkowaną, zagospodarowaną trawnikiem, z nasadzeniami drzew i krzewów, alejkami pieszymi utwardzonymi. W części środkowej niewielkie wzniesienie – komora ciepłociągu. W części południowej ogrodzony plac zabaw, a także niewielkie boisko. Obszar działki został pokryty liczną małą architekturą. W części południowej niewielki fragment parkingu. Działka nr [...] część zajęta pod fragment utwardzonej drogi wewnętrznej z chodnikami pieszymi po obu stronach. W części środkowej plac z niewielką wysepką obsadzoną zielenią ozdobną. Wzdłuż ulic miejsca postojowe. Otoczenie ulicy porośnięta trawnikiem pielęgnowanym. Działka [...] zajęta pod budynek trafostacji, murowany parterowy, trwale związany z gruntem. Działka nr [...] zajęta pod stację transformatorowa podziemną, otoczenie porośnięte trawnikiem. Działka nr [...] zajęta pod stację transformatorowa podziemną; otoczenie porośnięte trawnikiem. Działka nr [...] i [...] stanowią fragment ulicy [...] z chodnikiem oraz pasami trawnika po obu jego stronach. Na pasie zieleni nasadzenia drzew, oraz lampy oświetleniowe. Działka nr [...] część stanowi fragment drogi wewnętrznej asfaltowej. Działka nr [...] część stanowi zieleń przyblokową, zagospodarowaną trawnikiem oraz nasadzeniami drzew. W dniu [...] lipca 2015 r., pozyskano z Sądu Rejonowego P. stare M. w P. odpis ksiąg wieczystych kw [...], [...], [...], [...] i [...] Natomiast pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. poinformował, że nie posiada wiedzy na temat realizacji ulicy [...]. Działki nr [...] i [...] z obrębu Ż. z arkusza mapy 04 znajdują się w pasie drogowym ulicy [...] i w związku z powyższym, powołując się na ustawę o drogach publicznych (stanowią one drogę publiczną. Organ I instancji przytoczył następnie treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących procedurę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazując, następnie, że aktem notarialnym z dnia 27 października 1983 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości własność nieruchomości położonej w P. – Ż. o łącznym obszarze 11.71.14 ha, w skład której wchodziły działki o oznaczeniach nr [...] o obszarze 4962 m2, nr 2, [...] i [...] o łącznym obszarze 3.77.65 ha z arkusza mapy 4 została nabyta przez Skarb Państwa – Prezydenta M. P.. Teren powyższy był przeznaczony pod realizację osiedla mieszkaniowego. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w tym po analizie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego M. P. z 1975 r., stwierdzono iż nieruchomość stanowiąca dawne działki nr [...], [...] i [...] znajdowały się na terenie z przeznaczeniem pod mieszkalnictwo wysokiej intensywności. Zdaniem organu, zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują jednoznacznie, że cel wywłaszczenia polegający na budowie inwestycji G. przeznaczeniem pod mieszkalnictwo o wysokiej intensywności na działkach nr [...] (w użytkowaniu wieczystym E. S.A.), nr [...] i [...] oraz na częściach działek nr [...], [...], [...] i [...], obręb Ż., arkusz mapy, 32 (w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "O. ") został zrealizowany, co wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości. W odniesieniu do działki nr [...] część, obręb Ż., arkusz mapy 32, po dokonaniu analizy wyrysu z szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. Rataj zatwierdzonego uchwałą nr [...]/71 Prezydium Rady N. M. P. z dnia [...].03.1971 r. ustalono, iż powyższa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem J1U04 - szkoła średnia ogólnokształcąca. Na podstawie oględzin przeprowadzonych dnia [...] listopada 2014 r. stwierdzono, iż działka nr [...] część z obrębu Żegrze arkusz mapy 32 stanowi fragment ogrodzonego płotem metalowym na podmurówce teren straży pożarnej zajęty w większości pod pielęgnowany trawnik z pojedynczymi nasadzeniami drzew wzdłuż granic. W środkowej części urządzenia do ćwiczeń fizycznych, w części północnej fragment utwardzonego kostką brukową dojazdu oraz zatoki parkingowej. W południowej części fragment działki poza ogrodzeniem, zajęty pod trawnik i lampę oświetleniową. Zatem na tej podstawie można jednoznacznie stwierdzić, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Na podstawie odpisu księgi wieczystej oraz dostarczonej przez K. P. umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste akt notarialny z dnia [...] czerwca 1997 r. ustalono, iż powyższa nieruchomość została oddana nieodpłatnie Skarbowi Państwa reprezentowanego przez K. P. w P. w użytkowanie wieczyste na 99 lat tj. do 05 czerwca 2096 r. Zgodnie z przepisem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 01 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nieruchomość położona w P., dla której Sąd Rejonowy P. – Stare M. w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] jako własność M. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], obręb Ż., arkusz mapy 04 stanowią drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. Nr 260), i znajduje się w liniach granicznych ulicy [...] (pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 24 lipca 2015), przy czym art. 2a ustawy o drogach publicznych stanowi, iż drogi publiczne - krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu tj. województwa, powiatu lub gminy. Tym samym zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej cześć drogi publicznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. S. i Z. Ł., reprezentowane przez pełnomocnika - radcę prawnego G. K. – J. oraz I. W., reprezentowany przez pełnomocnika P. W.. W odwołaniach podniesiono, że Starosta P. wydając przedmiotową decyzję naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jeedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), art. 136 ust. 3 w zw. z 137 ust. 1 i 2 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191, ze zm.) oraz przepisy prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8 w zw. z art. 12 § 1, 77 § 1 w zw. z 80, 105 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 2, 21 ust. 1 i 2 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997, Nr 78 poz. 483, ze zm., ze sprost.). Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję z dnia [...] września 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie bezsporne jest, że nabycie nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w oparciu o akt notarialny z dnia [...] października 1983 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę Poznańskiego wynika, że na obszarze powyższych nieruchomości zrealizowano inwestycję określaną jako G. T. Rataj, z przeznaczeniem pod mieszkalnictwo o wysokiej intensywności w zakresie odpowiadającym dotychczasowym działkom nr [...], [...] i [...] oraz częściom działek nr [...], [...], [...] i [...], obręb Ż., arkusz mapy 32. Jednakże w ocenie Wojewody pełna ocena realizacji celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie jest niemożliwa, ponieważ Starosta P. w toku prowadzonego postępowania nie pozyskał dokumentacji określającej jednoznacznie stanu prawnego i ewidencyjnego nieruchomości będących przedmiotem postępowania. Zgromadzona w sprawie dokumentacja geodezyjna i ewidencyjna (mapa zasadnicza z dnia [...] września 2014 r. obejmująca obszar: obręb Ż., arkusz 04 i 32; wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia 24 października 2013 r., mapa stanu prawnego z dnia 22 lutego 2000 r.; ewidencyjna mapa numeryczna z dnia [...] września 2010 r.; wypisy z rejestru gruntów z dnia [...] października 2013 r. i z dnia [...] września 2010 r. oraz kopie map ewidencyjnych w różnych skalach) nie pozwala jednoznacznie określić historii zmian danych ewidencyjnych działek. Dowodu kardynalnego w przedmiotowej sprawie nie może stanowić pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "O. " w P. z dnia [...] października 2014 r., ponieważ brak jest w nim odwołań do konkretnej dokumentacji geodezyjnej i ewidencyjnej, co uniemożliwia dokonanie obiektywnej weryfikacji podanych danych. Starosta P. jako główny motyw uzasadniający odmowę zwrotu nieruchomości, odpowiadającej dotychczasowym działkom nr [...], [...] i [...] oraz częściom działek nr [...], [...], [...] i [...], obręb Ż., arkusz mapy 32, wskazał fakt realizacji celu wywłaszczenia, jakim była realizacja inwestycji G. , podczas gdy należało mieć na uwadze okoliczność, że jeżeli przedmiotowe nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste to w pierwszej kolejności należało zbadać czy w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub okoliczność rozdysponowania praw do nieruchomości po dacie wejścia w życie powyższej ustawy. Analiza dokumentacji zgromadzonej przez Starostę Poznańskiego wykazała, że wywłaszczone działki podlegały licznym przekształceniom geodezyjno-prawnym, w tym w ramach procesu podziału nieruchomości. Zgromadzone w postępowaniu dokumenty nie przedstawiają w sposób jednoznaczny zaistniałych zmian w zakresie danych ewidencji gruntów i budynków, nie pozyskano dokumentów przedstawiających historię zmian danych ewidencyjnych, w zakresie oznaczenia nieruchomości, jakie miały miejsce między dniem "wywłaszczenia" a dniem wydania decyzji przez starostę. Materiał dowodowy nie obejmuje również dowodów, co do wszystkich tytułów prawnych poszczególnych działek (na jakiej podstawie zostały "nabyte") ani też nie ustalono kiedy zostały ujawnione poszczególne prawa w księgach wieczystych. Powyższe braki uniemożliwiają dokonanie jednoznacznej oceny, czy zaskarżona decyzja Starosty [...] jest zgodna z powołanymi przepisami. W szczególności niemożliwe jest ustalenie w jakim zakresie ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w jakim zakresie mamy do czynienia z rozdysponowaniem praw do nieruchomości po dacie wejścia w życie ustawy, która to okoliczność uniemożliwia zwrot nieruchomości, a w jakim też przypadku miałaby dojść do oceny materialnoprawnych przesłanek zbędności nieruchomości. Wojewoda odwołał się w dalszej kolejności od orzeczeń sądów administracyjnych, wskazując następnie, że przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy należy pozyskać między innymi: mapę stanu prawnego nieruchomości, opinię Prezydenta M. P. jako organu ewidencyjnego w zakresie historii zmian danych ewidencyjnych działek, wyciągi z wykazu zmian gruntowych, wyciągi z wykazu zmian danych ewidencyjnych, decyzje zatwierdzające podział nieruchomości, kopie dotychczasowych (papierowych) ksiąg wieczystych KW nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] oraz ewentualnie innych niezbędnych do przeprowadzenia pełnej analizy sianu prawnego, zawiadomienia o wpisach w księgach wieczystych oraz ustalić podstawy nabycia tych nieruchomości. W przypadku pozyskania mapy stanu prawnego w zakresie przedmiotowych nieruchomości należy zlecić, stosownie do art. 84 § 1 K.p.a., sporządzenie opinii przez biegłego posiadającego uprawnienia zawodowe określone w art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629), w zakresie rozgraniczania i podziałów nieruchomości (gruntów) oraz sporządzania dokumentacji do celów prawnych. Wojewoda zwrócił również uwagę, że Starosta P. winien, w pierwszej kolejności, zbadać czy do wszystkich nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...], [...] i [...], obręb Ż., arkusz mapy 32, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste, nie odnosi się przesłanka z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomości, czy też okoliczność rozdysponowania praw do nieruchomości po dacie wejścia w życie powyższej ustawy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. P. podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 136 ust. 3 oraz art. 137, a także art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również zarzut naruszenia art. 7, art. 28 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ze zgromadzonych dokumentów oraz ich dokładnej analizie wynika, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i wydał prawidłową decyzję, gdyż w sprawie zaistniały podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie zgodzono się ze stwierdzeniem, że decyzja organu I instancji zawierała braki w postaci mapy stanu prawnego i danych z ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia prawidłowości decyzji Wojewody, który uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 23 września 2015 r. odówił zwrotu na rzecz B. S., Z. Ł. i I. W. nieruchomości stanowiących własność M. P. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...], nr [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...], [...] i [...] oraz orzekł o umorzeniu postępowania w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność M. P. położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka: nr [...]. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne organ odwoławczy może zatem podjąć tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Są to jedyne przesłanki stanowiące podstawę do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., stanowiące wyjątek od zasady dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, o czym mowa w art. 15 K.p.a. W razie spełnienia ustawowych przesłanek, dokonanie ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy dopiero przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., ponieważ ustalenia te nie mogłyby zostać zakwestionowane w trybie postępowania zwyczajnego. Jednocześnie wymaga zauważenia, że organ drugiej instancji może na podstawie 136 k.p.a. przeprowadzić lub zlecić jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, a zatem nie takie, którego wpływ na wynik postępowania będzie miało charakter istotny. Konsekwentnie, rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji, co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12, Baza NSA). Mając powyższe na względzie przyjąć zatem należy, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Analiza dowodów zebranych w niniejszym postępowaniu administracyjnym oraz argumentacji sformułowanej przez organ pierwszej i drugiej instancji prowadzi do wniosku, że Wojewoda prawidłowo podjął rozstrzygnięcie kasacyjne. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wobec ujawnionych uchybień dotyczących przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, przede wszystkim zaś niewyczerpujących ustaleń, co do dokumentacji określającej jednoznacznie stan prawny i ewidencyjny nieruchomości będących przedmiotem postępowania. Okolicznością bezsporną pozostaje, że nabycie nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w oparciu o akt notarialny z dnia 27 października 1983 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę wynika, że na obszarze powyższych nieruchomości zrealizowano inwestycję określaną jako G. , z przeznaczeniem pod mieszkalnictwo o wysokiej intensywności w zakresie odpowiadającym dotychczasowym działkom nr [...], [...] i [...] oraz częściom działek nr [...], [...], [...] i [...], obręb Ż., arkusz mapy 32. Jednakże, jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda pełna ocena realizacji celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie jest niemożliwa, ponieważ Starosta w toku prowadzonego postępowania nie pozyskał dokumentacji określającej jednoznacznie stanu prawnego i ewidencyjnego nieruchomości będących przedmiotem postępowania. Zgromadzona w sprawie dokumentacja geodezyjna i ewidencyjna (mapa zasadnicza z dnia [...] września 2014 r. obejmująca obszar: obręb Ż., arkusz 04 i 32; wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia [...] października 2013 r., mapa stanu prawnego z dnia [...] lutego 2000 r.; ewidencyjna mapa numeryczna z dnia [...] września 2010 r.; wypisy z rejestru gruntów z dnia [...] października 2013 r. i z dnia [...] września 2010 r. oraz kopie map ewidencyjnych w różnych skalach) nie pozwala jednoznacznie określić historii zmian danych ewidencyjnych działek. Podobnie w piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej "O. Młodych" w P. z dnia [...] października 2014 r., stanowiącym jeden z kluczowych dowodów w sprawie, brak jest odwołań do konkretnej dokumentacji geodezyjnej i ewidencyjnej, co uniemożliwia dokonanie obiektywnej weryfikacji podanych danych. Wbrew zarzutom skargi, Sąd podziela stanowisko Wojewody, że rozstrzygając przedmiotową sprawę należało w pierwszej kolejności ustalić, czy nieruchomości mające być zwrócone dotychczasowym właścicielom, zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Niezbędne było bowiem ustalenie, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub okoliczność rozdysponowania praw do nieruchomości po dacie wejścia w życie powyższej ustawy. Jest to o tyle istotne, że wywłaszczone działki podlegały licznym przekształceniom geodezyjno-prawnym, w tym w ramach procesu podziału nieruchomości. Zgromadzone w postępowaniu dokumenty nie przedstawiają w sposób jednoznaczny zaistniałych zmian w zakresie danych ewidencji gruntów i budynków, nie pozyskano dokumentów przedstawiających historię zmian danych ewidencyjnych, w zakresie oznaczenia nieruchomości, jakie miały miejsce między dniem "wywłaszczenia" a dniem wydania decyzji przez starostę. Materiał dowodowy nie obejmuje również dowodów, co do wszystkich tytułów prawnych poszczególnych działek (na jakiej podstawie zostały "nabyte") ani też nie ustalono kiedy zostały ujawnione poszczególne prawa w księgach wieczystych. Prawidłowo Wojewoda wywodzi, że powyższe braki uniemożliwiają dokonanie jednoznacznej oceny, czy zaskarżona decyzja Starosty była zgodna z powołanymi przepisami. W szczególności niemożliwe jest ustalenie, w jakim zakresie ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w jakim zakresie mamy do czynienia z rozdysponowaniem praw do nieruchomości po dacie wejścia w życie ustawy, która to okoliczność uniemożliwia zwrot nieruchomości, a w jakim też przypadku miałaby dojść do oceny materialnoprawnych przesłanek zbędności nieruchomości. W powyższym stanie faktycznym Wojewoda prawidłowo zwrócił uwagę, że przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy należy pozyskać między innymi: mapę stanu prawnego nieruchomości, opinię Prezydenta M. P. jako organu ewidencyjnego w zakresie historii zmian danych ewidencyjnych działek, wyciągi z wykazu zmian gruntowych, wyciągi z wykazu zmian danych ewidencyjnych, decyzje zatwierdzające podział nieruchomości, kopie dotychczasowych (papierowych) ksiąg wieczystych oraz ewentualnie inne niezbędne do przeprowadzenia pełnej analizy stanu prawnego, zawiadomienia o wpisach w księgach wieczystych oraz ustalić podstawy nabycia tych nieruchomości. Mając powyższe na względzie wskazać należało, że w ocenie Sądu Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, a wniesiona skarga musi zostać oddalona na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.