II SA/Po 294/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. B., P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wycięcie drzew oddala skargę We wniosku z dnia 7 maja 2011 r. P. B. zwrócili się do Wójta Gminy P. o wydanie zezwolenia na usunięcie 2 dębów znajdujących się na ich nieruchomości – na działkach nr [...] i [...] położonych w B. We wniosku podano, że przedmiotowe drzewa z uwagi na swe rozmiary stwarzają niebezpieczeństwo, szczególnie podczas nagłych i silnych powiewów wiatru, drzewo stojące w pobliżu drogi zagraża przejeżdżającym pojazdom oraz mogą uszkadzać linie energetyczne; drzewo to jest systematycznie podcinane na wysokości jego korony przez nieznane osoby, a Policja pomimo zgłoszenia nie podjęła w tej sprawie żadnych działań. Wnioskodawca oświadczył, że nie chce ponosić ryzyka obumarcia drzewa, które okaleczone na pewno nie będzie właściwie wegetować w porze wiosenno-letniego wzrostu. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wójt Gminy P., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, odmówił M. i P. B. wydania zezwolenia na usunięcie 2 dębów: jednego o obwodzie 241 cm, rosnącego na działce nr [...], drugiego o obwodzie 368 cm, rosnącego na działce nr [...]. W uzasadnieniu przedstawił następującą argumentację. Pierwsza decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r., wydana po przeprowadzeniu oględzin w dniu 6 czerwca 2012 r., którą organ odmówił udzielenia zgody na wycięcie drzew, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania M. i P. B. Kolegium zwróciło organowi I instancji uwagę na potrzebę rozważenia zasadności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu dendrologii celem wyjaśnienia spornych kwestii co do stanu biologicznego drzew. Ponadto wskazało na zagadnienia formalne, gdyż wniosek nie spełnia wymogów przepisu art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Po przeprowadzeniu w dniu 11 października 2012 r. oględzin przedmiotowych drzew przez architekta krajobrazu – inż. B. G. (w oględzinach wziął udział P. B.) i uzupełnieniu w tym samym dniu wniosku o brakujące elementy wymagane przepisem art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, organ pozyskał operat dendrologiczny z dnia 23 października 2012 r. Opracowanie to objęło szczegółową inwentaryzację stanu zachowania 2 dębów, których dotyczy postępowanie. Autor operatu stan zdrowotny dębu o obwodzie pnia 241 cm (mierzonego na wysokości 130 cm) rosnącego na działce nr [...] określił jako dobry; drzewo to jest cenne pod względem kompozycyjnym. Z kolei dąb o obwodzie 368 cm biegły uznał za cenny pod względem kompozycyjnym i krajobrazowym, którego statutami są bardzo rozłożysta korona i regularny pokrój; jego stan również został określony jako dobry. Opisywane drzewa rosną na działkach, które stanowią strefę izolacyjną pomięty drogą powiatową a zabudowaniami gospodarczymi i mieszkalnymi; pomimo sąsiedztwa z drogą powiatową korony drzew nie nachodzą na tę drogę i nie stanowią zagrożenia dla uczestników ruchu. Biegły zaznaczył, że nieliczne suche konary o średnicy 1-5 cm i 5-10 cm występujące w obrębie całej korony każdego z drzew należy poddać w odniesieniu do drzewa na działce nr [...] cięciu sanitarnemu, w odniesieniu do drzewa na działce nr [...], w którego obrębie korony występują również suche konary o średnicy 10-20 cm należy poddać cięciu sanitarnemu ze względów bezpieczeństwa. Biegły uznał, że same drzewa są w stanie dobrym i nie można zakwalifikować ich do wycinki ze względów sanitarnych, na drzewach nie stwierdził obecności chorób ani owadów istotnych dla obniżenia kondycji drzew; drzewa uznał za rośliny okazałe, o licznych walorach estetycznych i przyrodniczych, które należy pielęgnować poprzez cięcia sanitarne koron tych drzew (usuwanie suchych, martwych i zamierających konarów). Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowody, organ I instancji uznał, że drzewa są w dobrej kondycji zdrowotnej, nie stwarzają zagrożenia, są cenne przyrodniczo i dlatego należy dbać o to, by nie doszło do ich zniszczenia. Podniósł, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220, z późn. zm.). Stąd też odmówił wydania zezwolenia na usunięcie drzew wskazanych we wniosku. W odwołaniu z dnia 4 grudnia 2012 r. M. i P. B. domagali się uchylenia decyzji jako niekompletnej i pomijającej istotne fakty związane z bezpieczeństwem. Powołując się na okoliczności wskazane we wniosku, podnieśli, że działanie organu jest stronnicze i nie uwzględnia zagrożenia, jakie stwarzają drzewa dla bezpieczeństwa ludzi w sytuacji porywistego wiatru i innych niebezpiecznych czynników atmosferycznych. Zarzucili organowi, że gmina nie dba o drzewa i bezpieczeństwo, a wszystkie obowiązki ceduje na nich i to wnioskodawcy będą obwiniani w razie jakichkolwiek problemów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który pozostawia uznaniu administracyjnemu, ograniczonemu przez art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), rozstrzygnięcie co do udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew. Organ odwoławczy podniósł, że celem art. 83 ust. 1 w powiązaniu z art. 1 ustawy o ochronie przyrody jest ochrona drzew zdecydowanie ukierunkowana na zachowanie tego elementu przyrody, stąd też przewidziane w art. 83 ust. 1 zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako elementu przyrody, podlegającego ochronie prawnej. Ponadto wyjaśnił, że przedmiotowe zezwolenie może być wydane jedynie w sytuacji, gdy organ uzna za ważną, uzasadniająca rezygnację z ustawowej ochrony drzew, przyczynę zamierzonego usunięcia drzew, która powinna być wskazana we wniosku, jak tego wymaga art. 83 ust. 4 pkt 6 powołanej ustawy. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew, wskazując, że wycinka dębów zaliczających się do drzew wysokowartościowych pod względem gatunkowym i co do zasady objętych zwiększoną ochroną, a przy tym rosnących na nieruchomości wnioskodawców od kilkudziesięciu lat. Usunięcie tak okazałych roślin, o licznych walorach estetycznych i przyrodniczych, doprowadziłoby do znacznego zubożenia środowiska naturalnego i stanowiłoby nieuzasadnioną negatywną ingerencję w środowisko przyrodnicze tego terenu. W ocenie Kolegium, które powołało się na art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w sprawie brak jest przesłanek, które uzasadniałyby podjęcie tak radykalnych działań polegających na wycince wysokogatunkowych drzew z uwagi na hipotetyczne zagrożenie ze strony tych drzew, które nie znalazło potwierdzenia ani w usytuowaniu drzew, ani w ich kondycji zdrowotnej, na co wskazuje sporządzona przez biegłego opinia dendrologiczna. Na decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli wnioskodawcy, którzy domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podnieśli, że Kolegium nie badało ich odwołania, co świadczy o lekceważeniu ich osoby, decyzja jest stronnicza. Ponadto powołali argumentację zbieżną z wcześniej przedstawioną w odwołaniu. Na rozprawie sądowej P. B. podtrzymał przedstawione w skardze wnioski i argumentację. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa, co stanowi przeszkodę do odmowy ich uchylenia lub innego rodzaju wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości (pkt 1) lub właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń (pkt 2). Ustępy 2 i 2a wskazane w treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowią natomiast o tym, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków, a zezwolenie na usunięcie drzew w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Analizując zagadnienie zezwoleń na usunięcie (wycięcie) drzew lub krzewów, wskazać należy na uznaniowy charakter przedmiotowych zezwoleń. Stąd też art. 83 ustawy o ochronie przyrody wprowadza określone wymogi w odniesieniu do treści wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Jednym z podstawowych instrumentów ochrony drzew i krzewów, jako elementu przyrody, jest wyrażony w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, którego brak skutkuje wymierzeniem kar pieniężnych na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 tej ustawy za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Na wnioskodawcy ciąży zatem nie tylko wymóg wykazania się uprawnieniem do występowania z takim wnioskiem (pkt 1 i 2 art. 83 ust. 4), ale także wskazania pozostałych informacji wymienionych w ust. 4, przede wszystkim przyczyny i terminu zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu. W każdym wypadku szeroko rozumiana ochrona przyrody wymaga uzasadnienia przyczyny zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r. II OSK 1133/09, orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), które powinny zostać wnikliwie i wyczerpująco rozważone przez organ administracyjny. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu administracji nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa). Równie istotne jest także respektowanie zasady załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa) i udzielając stronie odpowiednich informacji o okolicznościach faktycznych i prawych, które mogą mieć wpływ na sytuację prawną strony (art. 9 kpa). Przez właściwe uzasadnienie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa, której zachowaniu służą szczegółowe rozwiązania wskazane w art. 107 § 1 i 3 kpa. Posiłkując się przeglądem orzecznictwa dokonanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r. OSK 1702/04 (orzeczenie dostępne w bazie orzeczeń jw.) należy w tym miejscu zauważyć, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 kpa – załatwić w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji przyznanych mu uprawnień i środków. Korzystanie z uznania administracyjnego, a tym samym prawo wyboru rozstrzygnięcia, nakłada na organy administracyjne dodatkowe obowiązki, wynikające z charakteru decyzji o uznaniowym charakterze. Wybór rozstrzygnięcia nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki takiego badania. Sąd administracyjny, badając legalność decyzji uznaniowej, zobowiązany jest do oceny, czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także czy decyzja mieści się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania i nie jest przejawem arbitralności działania organów administracji. Uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego i fakt ten poddany jest kontroli sądu administracyjnego, podobnie jak spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Z kolei braki w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarzają przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. orzecznictwo przywołane w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2005 r. OSK 1702/04 ). Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału i zapoznaniu się z treścią rozstrzygnięć organów obydwu instancji Sąd uznał, że organy zgromadziły w sprawie odpowiedni materiał dowodowy, jak i przeprowadziły wyczerpującą ocenę istniejącego materiału procesowego. W konsekwencji, dokonały wnikliwej analizy okoliczności faktycznych, w tym okoliczności podnoszonych przez skarżących, w kontekście przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z przywołanymi przepisami procedury administracyjnej. Rozstrzygnięcie sprawy nie przekracza również granic uznania administracyjnego. Wskazuje, że zostały wyważone interesy podmiotu występującego z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz interesu publicznego przemawiającego za zachowaniem jak największej liczby obiektów przyrodniczych na terenie miast i wsi (por. K. Gruszecki [w:] ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. ABC 2010, komentarz do art. 83). Podane przyczyny usunięcia drzew, których stan nie wskazywał na okaleczenie i ryzyko ich nieprawidłowej wegetacji lub obumarcia, nie znalazły potwierdzenia w okolicznościach sprawy (podnoszone przez skarżących zagrożenia nie miały miejsca). Trafnie również organy podniosły, że na właścicielach przedmiotowych drzew również ciąży obowiązek dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym (art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). W tym miejscu dodać należy, że wprawdzie wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew złożył sam P. B., to z kontekstu całokształtu okoliczności sprawy (uzupełnienie wniosku, oświadczenie P. B., treść odwołań i skargi) wynika, że wniosek dotyczy drzew rosnących na działkach nr [...] i [...], których właścicielami są małżonkowie P. i M. B., którzy konsekwentnie wspólnie kwestionowali decyzje odmowne, jakie zostały wydane w sprawie. Wobec powyższego za właściwe uznać należało skierowanie decyzji do obojga właścicieli przedmiotowych drzew (nieruchomości, na których rosną dęby objęte odmową zezwolenia na usunięcie drzew), jako stron postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Rozstrzygnięcie odmowne w niniejszej sprawie zostało wydane po przeprowadzeniu stosownych oględzin przedmiotowych drzew (przy udziale strony skarżącej) w dniu 6 czerwca 2012 , a następnie w dniu 11 października 2012 r. (w tych oględzinach wziął udział powołany biegły), oraz uzupełnieniu wniosku o brakujące elementy wymagane przepisem art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Swoje rozstrzygnięcie organy administracji oparły na operacie dendrologicznym z dnia 23 października 2012 r., z którym skarżący mieli możliwości zapoznać się i wnieść uwagi przed wydaniem decyzji w I i II instancji, co wskazuje na zapewnienie im możliwości czynnego udziału w toku całego postępowania. Twierdzenie skarżących, że drzewa objęte wnioskiem zagrażają życiu i zdrowiu nie zostały poparte żadnymi dowodami, a jedynie powiązane z zarzutem stronniczości Gminy. Jak na to zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie, swoje rozstrzygnięcie oparły na pozyskanym operacie dendrologicznym, które to opracowanie objęło szczegółową inwentaryzację stanu zachowania dębów objętych postępowaniem. Ocena stanu zdrowotnego drzew, jak i kwestii stanowienia przez nie ewentualnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa w ruchu lądowym została przeprowadzona na podstawie operatu, który nie został skutecznie zakwestionowany przez skarżących. Przedmiotowe dęby rosnące na działkach, które stanowią strefę izolacyjną pomiędzy drogą powiatową a zabudowaniami gospodarczymi i mieszkalnymi, z uwagi na swoje parametry, wiek i stan zdrowotny zostały uznane za cenne pod względem kompozycyjnym i krajobrazowym, a zarazem takie, które nie stanowią zagrożenia dla uczestników ruchu. Należy podkreślić, że biegły stwierdził, iż drzewa są w stanie dobrym i nie można zakwalifikować ich do wycinki ze względów sanitarnych, bowiem na drzewach nie stwierdził obecności chorób ani owadów istotnych dla obniżenia kondycji drzew. Przeciwnie, drzewa te uznał za rośliny okazałe, o licznych walorach estetycznych i przyrodniczych, które należy pielęgnować poprzez cięcia sanitarne koron tych drzew (usuwanie suchych, martwych i zamierających konarów). Ustalenia te korespondują z wnioskami wynikającymi z przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin. Argumentacja skargi i odwołania nie doprowadziła do zakwestionowania ustaleń organów administracji opartych na przeprowadzonych oględzinach drzew i ich otoczenia oraz operacie dendrologicznym. Reasumując stwierdzić należy, że wskazane przez właściciela drzew przyczyny usunięcia przedmiotowych dębów nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W sprawie zabrakło dostatecznie uzasadnionych powodów do odstąpienia od ochrony terenów zielonych i zadrzewień, której względy wymagają zachowania jak największej liczby wartościowych, cennych przyrodniczo zadrzewień. Sąd nie doszukał się po stronie organów administracji zarzucanej im w skardze stronniczości w rozstrzygnięciu sprawy ani innego naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, ze względu na które należałoby wyeliminować zaskarżone rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.