II SA/Po 294/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego I. oddala skargę, II. przyznaje radcy prawnemu W. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, kwotę [...] zł ([...]) w tym [...] zł ([..]) tytułem podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego nałożył na E. i M. małż. G., obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych na działce o nr. ewid. [...] w mieście T., obręb ewid. C, ujęte w wykonanej w dniu 30 kwietnia 2013 r. przez mgra inż. S. S. inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzie – w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w terminie do 45 dni od uprawomocnienia się niniejszej decyzji, obejmującego likwidację 6 okien i drzwi do kotłowni znajdujących się w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego w obecnej odległości ok. 3,48 m ich od granicy z działką o nr. ewid. [...] oraz przedstawienia tut. organowi ww. projektu w 3 egzemplarzach niezwłocznie. W motywach uzasadniających podano, że Inwestor E. i M. małż. G. uzyskali w dniu 30.01.1985 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego – segmentu bliźniaka na działce oznaczonej obecnie nr ewid. [...], położonej w T. obręb "C" przy ul. S. Jak ustalono prace rozpoczęto na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta nr [...] z dnia [...].01.1985 r., wydanej na podstawie planu szczegółowego osiedla Z. II, zatwierdzonego Zarządzeniem nr [...]/83 Naczelnika Miasta z dnia 30 czerwca 1983 r. W dniach 19.01.2012 r., 12.06.2012 r., 19.12.2012 r. i 27.05.2013 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dokonali kontroli budynku mieszkalnego (segmentu bliźniaka) na działce o numerze ewid. [...]. Stwierdzono, że wykonane do tej pory prace budowlane nie były prowadzone pod nadzorem kierownika budowy, gdyż brak jest jakichkolwiek zapisów w dzienniku budowy. Budynek jest użytkowany od ok. 15 lat wg użytkownika, bez dokonania zgłoszenia o zakończeniu robót do właściwego organu. W toku kontroli stwierdzono, że budynek ma większe gabaryty – długość i szerokość oraz kubaturę niż wynika to z posiadanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu. Projektowana odległość budynku od ulicy miała wynosić 6 metrów, a obecnie wynosi 2,98 m. Pierwotna odległość od granicy działki sąsiada wynosiła 5,49 m, a obecnie wynosi 3,48 m. Większość prac została wykonana do około 2000 roku. Natomiast do roku 2004 wykonane zostały wykucia okien i drzwi znajdujących się w ścianie zachodniej budynku, zwróconej w stronę działki nr [...]. W okresie od 2010 r. do 2011 r. zostały wykonane prace związane z wykonaniem dachu w obecnym stanie oraz elewacji. W wyniku powyższych stwierdzeń, które zostały zakwalifikowane jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę w dniu 12.06.2012 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę. Obecnie w budynku nie są prowadzone żadne roboty budowlane. W toku wszczętego postępowania administracyjnego nakazano inwestorowi dostarczenie inwentaryzacji wykonanych robót oraz ekspertyzy technicznej. Z przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika, że prace zostały wykonane prawidłowo pod względem technicznym i zgodnie ze sztuką budowlaną. Stwierdzone istotne odstępstwa od projektu budowlanego uzasadniają nałożenie na inwestora obowiązku wykonania projektu zamiennego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 3 prawo budowlane gdyż w ramach postępowania naprawczego inwestor winien przedstawić rozwiązania zamienne sporządzone przez uprawnionego projektanta, dostosowujące istniejący obiekt do stanu zgodnego z przepisami w tym z obowiązującym planem miejscowym i przepisami prawa budowlanego. Po sprawdzeniu prawidłowości przedłożonych rozwiązań zawartych w projekcie zamiennym na podstawie art. 51 ust. 4 prawo budowlanego organ nadzoru budowlanego zatwierdza je, wydając decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w przypadku nie wykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 3 właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części , bądź doprowadzenie do stanu poprzedniego. Opisane czynności stanowią postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50 prawo budowlane i umożliwiają zgodną z prawem legalizację dokonanej samowoli budowlanej w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 lub w art. 49b ustawy. W dalszej części organ ustosunkował się żądań właścicieli działki sąsiedniej nr [...] Pani K. O. domagających się aby sporny budynek "wrócił do pierwotnej wielkości" uznając takie żądanie za nadmiernie wygórowane, ponieważ nie znajduje uzasadnienia i oparcia w obowiązujących przepisach. Organ argumentował, że nie zachodzą okoliczności z art. 66 prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. O – właściciela nieruchomości sąsiedniej według której decyzja jest bardzo okrojona i nie uwzględnia rozbiórki dobudówki do budynku od północnej strony, pomija rozbiórkę muru z czerwonej cegły. Odwołująca powołując się na konstytucyjne prawo własności wyraża niezadowolenie ze sposobu prowadzonego postępowania przez organ nadzoru budowlanego. W odwołaniu złożonym przez zobowiązanych inwestorów wskazano, że zamurowanie okien sprawi niemożność doprowadzenia światła dziennego do tych pomieszczeń, a drzwi do kotłowni są potrzebne do wnoszenia opału. W konsekwencji wnieśli o umorzenie postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 20014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji na skutek pism interwencyjnych Pani K. O przeprowadził kontrolę na nieruchomości w T. przy ulicy S., która jest własnością E. i M. G. W wyniku tych kontroli oraz uchylenia wcześniej wydawanych decyzji organ pierwszej instancji w dniu 14.11.2012 r. zawiadomił, że prowadzi postępowanie administracyjne w zakresie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 51 ust.1 pkt.3 prawo budowlane. Organ odwoławczy zaakcentował, że przedmiotem sprawy są istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja z 30.01.1985 r. Jest poza sporem, że budynek został powiększony i nie został oddany do użytkowania. Przytoczono treść art. 36a ustawy prawo budowlane zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ wykonane zmiany powodują zmianę kubatury, powierzchni zabudowy są istotnymi odstępstwem, które w konsekwencji uzasadnia podjęcie działań naprawczych na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. Ustawy organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakłada określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniające zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Uwzględnienia dotychczas wykonanych robót budowlanych nie można rozumieć w inny sposób, jak tylko w ten, że te, które przepisów nie naruszają powinny zostać ujęte bez zmian w projekcie budowlanym zamiennym, zaś pozostałe winny zostać jednocześnie objęte nakazem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli projekt budowlany zamienny powinien je ujmować w takim kształcie, jaki ma być efektem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 09.09.2008 r. sygn. akt II OSK 993/07). W stosunku do obiektów już wykonanych, ma zastosowanie równocześnie art. 51 ust. 7 (jeśli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1), tj. organ nadzoru budowlanego nie wstrzymuje robót budowlanych na podstawie art. 50 prawa budowlanego gdy roboty te zostały zakończone. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie przeprowadził postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, iż tryb postępowania przewidziany w art. 51 Prawa Budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Niemniej WINB zwrócił uwagę na fakt, że organ I instancji błędnie wskazał w uzasadnieniu decyzji, że data wykonania istotnych odstąpień przesądza o braku konieczności przeanalizowania inwestycji pod względem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedłożony projekt budowlany winien być zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazuje na to treść art. 35 ustawy Prawo Budowlane (stosowanego analogicznie przy zatwierdzaniu projektu budowlanego zamiennego). Zatem projekt budowlany zamienny winien nie tylko uwzględniać wcześniejsze zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych ale i przewidywać zakres zmian pozwalających doprowadzić istniejącą "substancję budowlaną" do zgodności m.in. z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do uwag inwestora należy podkreślić, że upływ czasu nie przesadza o legalności istotnych odstąpień, a likwidacja otworów okiennych dopuszcza zastosowanie np. cegły szklanej. Odnosząc się zaś do uwag K. O. wskazano, że w projekcie budowlanym zamiennym winny być uwzględnione wszystkie odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego budynku mieszkalnego (również ewentualne dobudówki, których nie było na posiadanych przez Skarżąca mapach z 1995 r. i 2004r.), niemniej przedmiotem tego postępowania nie są kwestie związane np. z budynkiem gospodarczym, murem z cegły kratówki czy bramą. Tym bardziej nie mogą być przedmiotem rozważania organów nadzoru budowlanego 3 świerki posadzone w granicy działki. Skarga złożona do sądu na powyższą decyzje przez E. i M. G. została prawomocnie odrzucona wobec nieuzupełnienia braków formalnych. Skarga własna K. O skierowana do sądu wskazuje, że skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji. Ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu podtrzymując żądania skarżącej w piśmie procesowym wskazał na naruszenie przepisów postępowania wymieniając art. 7, art. 8 i art. 77 kpa poprzez brak zebrania i rozważenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, naruszenie art. 10 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa. Na rozprawie sądowoadministracyjnej pełnomocnik uczestników postępowania E. i M. G. wniósł o oddalenie skargi podając, że żądania skarżących naruszają zasady współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując swoją argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje . Skarga nie jest zasadna . W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Na gruncie rozpatrywanej sprawy podkreślić trzeba, iż na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Badając w tak zakreślonym zakresie wydaną decyzję sąd uznał, że odpowiada ona obowiązującemu prawu i została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Na wstępie należy wskazać, że zakres przedmiotowy tego postępowania został zakreślony w zawiadomieniu PINB z dnia 14.11.2012 r. w ten sposób, że organ prowadzi postępowanie administracyjne w zakresie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Tak zakreślony przedmiot postępowania wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, że budynek mieszkalny został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego w decyzji o pozwolenie na budowę Naczelnika Miasta nr [...] projektu budowlanego, polegającego na niezgodności stanu istniejącego tj. odległości budynku od granicy z sąsiednią nieruchomością. W toku kolejnych kontroli stwierdzono i udokumentowano w protokołach pokontrolnych, że sporny obiekt ma większe gabaryty i kubaturę niż wynika to z posiadanego pozwolenia na budowę. Kierując się dyspozycją przepisu art. 36a ustawy prawo budowlane organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wyjaśnił, że stwierdzone zmiany są istotnym odstąpieniem, które w konsekwencji uzasadnia podjęcie działań naprawczych z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wskazać należy, że inwestor jest zainteresowany doprowadzeniem spornego budynku do stanu zgodnego z prawem, ponieważ jak wynika z akt wykonał zobowiązanie nałożone przez organ nadzoru budowlanego aby dostarczyć ocenę techniczną w zakresie stanu technicznego i prawidłowości wykonanej budowy i wykonanych robót budowlanych przy spornym budynku, składając w PINB wymagane opracowanie techniczne. Kolejnym etapem postępowania przed PINB będzie zgodnie z przepisem art. 51 ust. 4 prawo budowlane sprawdzenie wykonania obowiązku. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd orzekający podkreśla jednak, że jest to kolejny etap postępowania. W ramach dotychczas przeprowadzonego postępowania przed organem nadzoru budowlanego w okolicznościach poczynionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego wydane orzeczenie znajduje umocowanie w zastosowanych przepisach prawa. Trafne są uwagi zawarte w uzasadnieniu organu odwoławczego , które to uwagi obowiązywać będą na dalszym etapie postępowania naprawczego, że przedłożony projekt musi być zgodny z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na co wskazuje treść art. 35 prawo budowlane. Zarzuty zawarte w skardze nie znalazły potwierdzenia w przedstawionym przez organ materiale dowodowym. Organ pierwszej instancji zebrał i udokumentował potrzebny stan faktyczny i wskazał na właściwe przepisy prawa materialnego. W sytuacji gdy w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji znalazła się prawidłowa wykładnia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 prawo budowlane, zarzuty naruszenia przepisu art. 7, 8, 77 i art. 107 § 3 kpa są chybione. Strony miały zapewnione prawo czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a przed wydaniem decyzji zostały powiadomione o planowanym terminie wydania decyzji. Wobec czego zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa nie jest trafny i nie może odnieść pożądanego przez skarżącą skutku. Reasumując zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego i po zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego wobec czego sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.