II SA/Po 295/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S. . prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A." na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [..] 2009 r. Nr [..] w przedmiocie nakazania wykonania ekspertyzy oddala skargę. /-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga Starosta Powiatowy w K. decyzją z dnia [..] 2007r. na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 104 kpa zobowiązał S. B. – właściciela gospodarstwa rybackiego (S., T., L., K.) do wykonania ekspertyzy oddziaływania stawu "T." i "doprowadzalnika nr 1" na łąkę (dz. nr [..]) K. S. w miejscowości L. gm. S. w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. W dniu 17 sierpnia 2007r. S. B. przedłożył stosowną ekspertyzę. K. S. nie zgadzając się z ekspertyzą i twierdząc, że należące do S. B. stawy zalewają jego działkę wniósł o stwierdzenie powstania szkód na skutek piętrzenia wody w stawach "T.", zobowiązanie właściciela stawów do przedłożenia nowej ekspertyzy, ustalenia wysokości odszkodowania w trybie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego oraz wydania w oparciu o wykonane dokumenty decyzji zmieniającej pozwolenie wodnoprawne lub też decyzji cofającej lub ograniczającej to pozwolenie. Jako dowód w sprawie przedłożył opinię naukową sporządzoną przez Kierownika Katedry Łąkarstwa i Kształtowania Terenów Zieleni Uniwersytetu Przyrodniczego we W. dr hab. K. W. zatytułowaną "Analiza szacunkowa strat w uprawach łąkarskich w 2007 r. oraz możliwości jej podniesienia". S. B. nie zgadzając się z przedstawioną przez K. S. opinią przedłożył opinię naukową wydaną na okoliczność szacowania strat i roszczeń wynikających z podtopienia użytku zielonego w związku z użytkowanie stawów rybnych "T." sporządzoną przez dr A. S. i prof. dr hab. S. K. - Kierownika Katedry Łąkarstwa Akademii Rolniczej w P. Wskutek przeprowadzonego postępowania Starosta K. decyzją z dnia [..] 2008r. na podstawie art. 186 ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 1 Prawa wodnego i art. 104 kpa odmówił K. S. ustalenia odszkodowania za szkody na łące w m. L. dla potrzeb stawów rybnych w oparciu o posiadane pozwolenie wodnoprawne (decyzja Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [..]r.). Organ uznał po przeanalizowaniu akt sprawy, biorąc pod uwagę wyniki opracowanej "Ekspertyzy", przedłożone przez strony wyjaśnienia oraz uwagi, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawcy z tytułu wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Powołana "Ekspertyza" nie wskazała jednoznacznie podtopienia łąki przez posiadającego pozwolenie wodnoprawne. Z kolei przedłożone przez zainteresowane strony "opinie naukowe" określające ewentualne straty są bardzo rozbieżne i nie dają organowi prowadzącemu postępowanie podstaw do podjęcia decyzji o ustaleniu odszkodowania. Pismem z [..] 2008r. Starosta odpowiadając na wniosek K. S. dotyczący obniżenia rzędnej piętrzenia w stawach "T." wyjaśnił, iż zgodnie z art. 138 ust. 1 Prawa wodnego ograniczenie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony określonej w art. 127 ust. 7 powołanej ustawy. W myśl powołanego przepisu do stron postępowania wodnoprawnego nie zalicza się właścicieli przyległych gruntów. W związku z tym organ uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 Prawa wodnego, tj. wnioskowanego przez K. S. ograniczenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z 15 lutego 2008r. Starosta na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 127 ust. 7, art. 138 ust. 1, art. 140 Prawa wodnego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie obniżenia dopuszczalnego poziomu piętrzenia wody w stawach "T." uznając, że K. S. nie jest stroną niniejszego postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [..] 2008r. na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa uchylił decyzję Starosty K. z dnia [..] 2008r. W uzasadnieniu stwierdził, że pismem z dnia [..] 2008r. Starosta poinformował K. S., że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o obniżenie poziomu piętrzenia wód w stawach "T.". K. S. odwołał się od tego pisma, traktując je jako decyzję w sprawie. Starosta decyzją z dnia [..] 2008r. umorzył zaś postępowanie w sprawie obniżenia dopuszczalnego poziomu piętrzenia wody w stawach "T.". W powołanych okolicznościach sprawy Wojewoda przyjął, że w tej samej sprawie zostały wydane dwie decyzje – z [..] i [..] 2008r., z tym, że pierwsza z nich nie ma przymiotu ostateczności, bowiem K. S. wniósł od niej odwołanie. Organ zaznaczył, że w myśl art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdy czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym ważny interes społeczny lub słuszny interes strony. Skoro zatem decyzja z dnia [..] 2008r. jest ostateczna, a jako decyzja o umorzeniu postępowania nie nadaje nikomu praw, to dopuszczalne było jej uchylenie z uwagi na fakt, że niedopuszczalne jest wydanie dwóch decyzji w jednej sprawie. Następnie [..] 2008r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Starosty K. z dnia [..] 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że ustalenie, czy K. S. jest stroną niniejszego postępowania winno opierać się na materiale dowodowym dotyczącym wpływu korzystania z wód na jego grunty, przy czym nie musi to być wpływ negatywny. W ocenie Wojewody ani "ekspertyza" wykonana na zlecenie organu I instancji, ani przedłożone przez strony postępowania " opinie naukowe" nie dają odpowiedzi na temat wpływu korzystania z wód na grunty Pana S. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta K. decyzją z dnia [..] 2008r. Nr [..] na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego i art. 104 kpa. zobowiązał S. B. do wykonania ekspertyzy oddziaływania stawu "T." i "doprowadzalnika nr 1" na użytek rolny K. S. w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że na rozprawie administracyjnej w dniu [..] 2008r. K. S. podtrzymał wniosek o ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego wydanego S. B. dla należącego do niego gospodarstwa rybackiego polegającego na obniżeniu poziomu piętrzenia wody w stawach z rzędnej 132,80 m npm do rzędnej 132,50 m npm ze względu na wlewanie się wody z doprowadzalnika nr 1 (dz. nr [..]) do rowu (dz. [..]), nadmierne zawilgocenie działki nr [..] powodujące utratę plonów, uniemożliwianie w okresach wiosennych wykonywania zabiegów agrotechnicznych sprzętem mechanicznym, pojawienie się w uprawach trzciny stawowej o wysokości do 2 m, co potwierdza nadmierne zawilgocenie gruntu. Ponadto wskazał, że w operacie wodnoprawnym ustalającym rzędną piętrzenia wody w stawach nie uwzględniono zjawiska piętrzenia się wód gruntowych, co w konsekwencji powoduje zmianę położenia zwierciadła wód gruntowych przez co powstają mokradła w sąsiedztwie piętrzonej wody. K. S. wniósł też o odmulenie "doprowadzalnika nr 1" na całej długości od strony północnej i częściowo od strony wschodniej, tak by umożliwić swobodny odpływ wód opadowych rowem (dz. nr [..]) z jego nieruchomości (dz. nr [..]). Z kolei właściciel stawów S. B. wniósł o przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie w celu ustalenia oddziaływania doprowadzalnika nr 1 na nieruchomość K. S. oraz potwierdzenia istnienia na działce nr [..] rowu o szerokości 4 m, który ma istotny wpływ na osuszanie i odwodnienie upraw istniejących wokół, będących własnością K. S. Starosta wskazał, że Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektora w K. w piśmie z [..] 2008r. stwierdził, iż korzystanie z wód rzeki T. dla potrzeb przedmiotowych stawów usankcjonowane pozwoleniem wodnoprawnym nie wpływa negatywnie na koryto rzeki, na przepływ wód, jak też na przyległe grunty. Stąd też organ ten uznał, ze nie widzi potrzeb zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Mając na względzie powyższe Starosta przyjął, że celem wyeliminowania wszelkich wątpliwości w przedmiotowej sprawie niezbędnym jest wykonanie ekspertyzy. Stąd orzekł jak w sentencji decyzji. K. S. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Podniósł, iż projektant operatu wodnoprawnego na przekroju podłużnym tzw. doprowadzalnika nie zaznaczył, że dochodzi do niego rów melioracyjny rozdzielający nieruchomość odwołującego na dwie części. Na mapie ewidencji gruntów rów ten oznaczony jest jako działka nr [..]. Jego szerokość wynosi 4 m, a spadek następuje w kierunku doprowadzalnika. Ze względu na swoją szerokość równą 4 m rów ten widoczny jest na mapie załączonej do operatu, na podstawie której ustalano rzędną piętrzenia wody. Zdaniem odwołującego tak szerokiego rowu nie można było przeoczyć. Jego usytuowanie, rzędne głębokościowe dna, rzędna wpływu do doprowadzalnika miały zasadnicze znaczenie dla ustalenia rzędnej piętrzenia wody w stawach "T.". Fakt przeoczenia rowu dyskwalifikuje operat wodnoprawny i ustaloną w nim rzędną piętrzenia wody, a w konsekwencji dyskwalifikuje wydane na jego podstawie pozwolenie wodnoprawne. Mając na względzie powyższe, zdaniem odwołującego, nie ma sensu opracowywanie ekspertyzy wpływu stawów i doprowadzalnika na jego grunty. Zmiana pozwolenia wodnoprawnego powinna nastąpić w wyniku poprawnego opracowania operatu, a nie na podstawie ekspertyzy. Ponadto K. S. stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. decyzją z dnia [..] 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie stwierdził, że nie może przychylić się do wniosku odwołującego, jakoby wykonanie ekspertyzy było bezzasadne. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nałożyć na zakład posiadający pozwolenie obowiązek wykonania ekspertyzy. W wyniku przeprowadzonej ekspertyzy organ wydający pozwolenie wodnoprawny może ograniczyć sposób korzystania z wody lub nałożyć na uprawnionego z tytułu udzielonego mu pozwolenia dodatkowe obowiązki wymienione w art. 128 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. Zważywszy, że S. B. – właściciel gospodarstwa rybackiego L. posiada decyzję z dnia [..] 1995r. na pobór i piętrzenie wody T. dla potrzeb stawów w L., która w pkt 2 w pozycji 7 tabeli ustala rzedną piętrzenia dla stawu "T." 130,80 m npm, a K. S. będący właścicielem nieruchomości położonej niedaleko stawu stwierdził negatywny wpływ piętrzenia wody na rzędnej 130,80 m npm na swoje grunty i wystąpił do Starosty o obniżenie poziomu piętrzenia wód z rzędnej 132,80 m npm do rzędnej 132,50 m npm, uznać należało, że organ I instancji słusznie zobowiązał właściciela stawów do wykonania ekspertyzy oddziaływania stawu "T." i "doprowadzalnika nr 1" na użytek rolny K. S. Organ odwoławczy zaznaczył, że aby ekspertyza ta została sporządzona w sposób wiarygodny i niebudzący wątpliwości należałoby w szczególności: - uaktualnić mapę sytuacyjno-wysokościową obejmującą swym zakresem obszar "doprowadzalnika nr 1", stawu "T." oraz działkę K. S. wraz z rowem A i mapa ta powinna stanowić podstawę do wykonania ekspertyzy, - wykonać zasięg oddziaływania cofki na "doprowadzalniku nr 1" przy rzędnej piętrzenia wody 132,80 m npm oraz 132,50 m npm oraz uwzględnić poziom wód gruntowych przy ww. piętrzeniach na nieruchomości K. S., - wskazać maksymalna rzędną zwierciadła wody w stawie "T.", - wykonać profil rowu A oraz "doprowadzalnika nr 1" obejmujący również strefę wlotową na staw "T.", - wskazać zakres ewentualnej konserwacji lub odbudowy "doprowadzalnika nr 1" o rowu A, mając na celu polepszenie ich funkcjonowania. Organ wskazał, że powyższa ekspertyza winna zostać opracowana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w zakresie melioracji wodnych i hydrotechniczne. S. B. wniósł skargę na powyższą decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie przy jej wydaniu art. 133 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7 i 77 kpa polegające na pobieżnym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego wybiórczą ocenę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [..] 2008r. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż przepis art. 133 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego stosuje się wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że wystąpiło naruszenie interesów osób trzecich. Tymczasem na podstawie zgromadzonych w trakcie niniejszego postępowania dokumentów nie można uznać, by nastąpiło naruszenie interesu K. S. Już bowiem w decyzji z [..] 2008r. Wojewoda zwrócił uwagę, że wnioski wypływające z ekspertyz zleconych przez zainteresowane strony były sprzeczne i nie dawały odpowiedzi w sprawie wpływu korzystania z wód przez skarżącego na grunty K. S. Po wydaniu tej decyzji Starosta w trakcie ponownie prowadzonego postępowania nie zgromadził dowodów świadczących o naruszeniu interesu K. S. Skoro tak to brak było podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania ekspertyzy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że w jego ocenie doszło do naruszenia interesów osób trzecich poprzez podtopienie gruntów należących do K. S. Twierdzenie to oparł na ekspertyzie z [..] 2007r., protokołu z rozprawy administracyjnej z [..] 2007r. oraz opinii naukowej z [..] 2007r., w których to jednoznacznie stwierdzono, że doszło do podtopienia działki należącej do K S. Stwierdził przy tym, że dopiero ekspertyza zawierająca niezbędne dane wyszczególnione w zaskarżonej decyzji pozwoli w sposób prawidłowy ustalić zasięg oddziaływania stawu "T." na grunty sąsiednie, a także stwierdzić, czy rzędna piętrzenia 132,80 m npm wpływa na nieruchomości K. S. i czy zachodzi konieczność ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który Sąd postanowieniem z dnia 22 października 2009r. oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna, albowiem zarówno przy wydaniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [..] 2008r. nie naruszono przepisów prawa, które to naruszenie miałoby wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badają zatem legalność aktów wydanych w danej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był przepis art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w drodze decyzji, może nałożyć na zakład posiadający pozwolenie obowiązek wykonania ekspertyzy. Co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy na podstawie tak wykonanej ekspertyzy organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odpowiednio zmienić pozwolenie wodnoprawne: 1) ograniczając zakres korzystania z wód; 2) w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 128 ust. 1 i 3 (np. zmiany sposobu gospodarowania wodą, w tym zmiany charakterystycznych rzędnych piętrzenia – pkt 2). Mając na względzie, że powołany przepis art. 133 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego może mieć zastosowanie (uznanie administracyjne) zwłaszcza, jeżeli organ ustali, że doszło do naruszenia interesów osób trzecich wskutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego, koniecznym było zbadanie przez Sąd, czy organy orzekające prawidłowo stwierdziły naruszenie interesów osób trzecich (w tym wypadku K. S.) w wyniku korzystania przez skarżącego z pozwolenia wodnoprawnego z dnia [..] 1995r. na rybackie użytkowanie stawów w kompleksach S., T., L. i K., piętrzenie wody w ciągu całego roku w rzece T., pobór wody z rzeki T. oraz rowów R-G i R-9 do napełniania stawów i uzupełnienia strat w okresie hodowlanym oraz zrzut wody w miesiącu październiku w określonych ilościach. W ocenie Sądu rację miały organy I i II instancji stwierdzając, iż użytkowanie przez skarżącego stawu T. i doprowadzalnika nr 1 spowodowało naruszenie interesów K. S. poprzez czasowe podtopienie należącego do niego, a sąsiadującego ze wspomnianym stawem, użytku rolnego (nieruchomość nr [..] położona w m. L.). Wspomnieć trzeba, że w toku przeprowadzonej przez organ I instancji rozprawy administracyjnej w dniu [..] 2007r. w sprawie dotyczącej odszkodowania z tytułu szkód na łące w m. L. (dz. nr [..]) oraz ustalenia dodatkowych obowiązków w pozwoleniu wodnoprawnym z [..] 1995r. autor zleconej przez skarżącego ekspertyzy J. B. podał zarówno, że "nie wie jak długo utrzymywał się okres przekroczonego piętrzenia wody w doprowadzalniku", jak też stwierdził, że "podwyższone piętrzenie ma ujemny wpływ na działkę K. S., na odległość do kilkudziesięciu metrów od doprowadzalnika" (k. 71 akt adm. I inst.). Tym samym wyraźnie stwierdził, że doszło do naruszenia interesów K S. Z kolei w opinii naukowej sporządzonej w Katedrze Łąkarstwa Akademii Rolniczej w P. na zlecenie skarżącego wskazano, że "...nie można określić jak długotrwałe było zimowo-wiosenne podtopienie użytku zielonego, ale pewne jest, że woda stagnująca na powierzchni utrzymywała się na tyle krótko, że nie spowodowało to widocznych zmian w obecnym obrazie składu botanicznego, zadarnieniu, czy zagęszczeniu runi. Dalej stwierdzono, że "... nie ma wiarygodnych i pewnych przesłanek przemawiających za tezą, iż podtopienie przyczyniło się do uzyskania mniejszych plonów siana w 2007r., czy też degradacji gleby pod względem jej właściwości fizycznych czy chemicznych." "Nie można całkowicie wykluczyć ewentualnego negatywnego wpływu zaistniałego podtopienia na glebę i darń, a w konsekwencji na plonowanie" (k. 85 i 86 akt adm. I inst.). Z powołanej opinii również wynika, że samo podtopienie użytków rolnych należących do K. S. nastąpiło, a wątpliwości powstały jedynie co do okresów podtopienia i strat jakie ono spowodowało. Zdaniem Sądu już z powyższego wynika, że uprawnione było zobowiązanie skarżącego jako właściciela gospodarstwa rybackiego i adresata pozwolenia wodnoprawnego z [..] 1995r. do przedłożenia szczegółowej ekspertyzy określającej sposób oddziaływania należącego do niego stawu T. i doprowadzalnika nr 1 na użytki rolne K. S. Zważywszy na występujące w sprawie rozbieżności stanowisk stron zasadne było również uszczegółowienie przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakresu ekspertyzy. Mając na względzie powyższe za bezpodstawne należy uznać zarzuty skarżącego zarówno dotyczące naruszenia art. 133 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, jak też art. 7 i 77 kpa. Organy orzekające zgromadziły w niniejszej sprawie na tyle dokładnie materiał dowodowy, że wiarygodne stało się ich stanowisko o konieczności sporządzenia ekspertyzy. Zdaniem Sądu można jedynie mieć zastrzeżenia co do rzetelności uzasadnień tak zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji (art. 107 § 3 kpa), ale zważywszy na poprawność samych rozstrzygnięć przyjąć trzeba, że naruszenia te nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe skargę S. B. oddalono w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. /-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga