II SA/Po 3/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB w [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: Kpa) z urzędu nakazał A. D. dokonać rozbiórki wybudowanego budynku gospodarczego o długości boków: 4,0 m - 8,68 m - 8,15 m i wys.: 2,5 m oraz 2,95 m, położonego na posesji w [...], przy ul. [...], dz. Nr [...],95 m, będącej własnością A. D., Z. D., A. K., S. N., J. N. i J. N.. W uzasadnieniu PINB w [...] wyjaśnił, że postanowieniem z [...] 2017 r., wstrzymał roboty budowlane, polegające na budowie wyżej opisanego budynku gospodarczego. Jednocześnie organ nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej tych robót w zakresie ich zgodności: ze sztuką budowlaną, z przepisami Prawa budowlanego i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.), wykonaną przez osobę posiadającą wymagane prawem uprawnienia. Zaznaczono, że ekspertyza techniczna winna była być poprzedzona pozwoleniem konserwatorskim na prowadzenie powyższych robót. Termin dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej tych robót minął dnia 22 listopada 2017 r. W wymaganym terminie zobowiązana nie dostarczyła żadnej dokumentacji. PINB wyjaśnił, że z przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane wypływa generalna zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć i prowadzić na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga również budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Powyższe budowy wymagają z kolei dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę, a na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 - przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego, inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, o których mowa w art. 30 ust. 1, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB następnie podniósł, że istotą przedmiotowego postępowania byłoby ustalenie, czy istniałaby możliwość doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem. Jeśli postępowanie wyjaśniające wykazałoby, że możliwa i bezpieczna w sensie technicznym jest kontynuacja robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego wydałby decyzję na podstawie art 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zmierzającą do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wstrzymania robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W następnej kolejności organ powiatowy nadzoru budowlanego w terminie 2 miesięcy zobowiązany jest do wydania w sprawie decyzji merytorycznej (art.50 ust. 4), która rozstrzygnie o istocie sprawy. W związku z niedostarczeniem w wymaganym terminie ekspertyzy technicznej przedmiotowych robót w zakresie ich zgodności: ze sztuką budowlaną, z przepisami Prawa budowlanego i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z założeniami m.p.z.p. i poprzedzoną pozwoleniem konserwatorskim na prowadzenie powyższych robót, wykonaną przez osobę posiadającą wymagane prawem uprawnienia, nałożono na inwestora obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła A. D. informując, iż w dniu [...] 2017 r. przedłożyła w siedzibie PINB w [...] wymagane dokumenty. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 Kpa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB wyjaśnił, że decyzja organu I instancji wydana została w związku z pismem P. D. i M. K. w sprawie realizacji obiektu budowlanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w [...]. Z ustaleń organu powiatowego wynika, iż współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są: A. D., Z. D., A. K., S. N., J. N. i J. N.. Natomiast współwłaścicielami działki przy ul K. nr [...] są: Gmina [...], D. K., M. K., E. K., R. C., R. C., A. D. oraz Z. D.. W dniu 4 lipca 2017 r. Starosta [...] przekazał do PINB w [...] kopię zgłoszenia robót budowlanych (nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę) polegających na posadowieniu budynku gospodarczego do 35m2, dokonanego przez A. D.. W dniu 21 września 2017r. pracownicy PINB w [...] przeprowadzili czynności kontrolne na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], dz. nr ewid. gr. [...]. Ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest budynek gospodarczy o wym. 4 m x 8,68 m i drugiej podłużnej ścianie z otworami okiennymi przyległej do działki nr [...] o wym. 8,15 m i wysokościach ścian 2,5 m i 2,95 m (mierzonych od strony działki nr [...]). Budynek budowany w technologii tradycyjnej: ściany z siporeksu, dach o konstrukcji drewnianej kryty blachą. W dniu kontroli stwierdzono, że budynek powstał w stanie surowym otwartym, nie posiada ściany od strony budynku mieszkalnego i ścianami podłużnymi połączony jest z budynkiem mieszkalnym, a dach przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego. Według oświadczenia inwestora – A. D., budynek w takim stanie powstał od czerwca do września 2017r. Z ustaleń poczynionych przez PINB ponadto wynika, iż przedmiotowa działka położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej, na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] jako 2.24 MU - teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej w budynkach objętych ochroną konserwatorską, kształtującą pierzeję ul. [...]. Zgodnie z pismem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. z Delegaturą w P. z 17 października 2017r. na przedmiotowe roboty budowlane właściciel winien uzyskać pozwolenie konserwatorskie. W związku z powyższym w dniu 2 października 2017r. PINB w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Mając to na uwadze [...]WINB uznał, że PINB prawidłowo wszczął i przeprowadził postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie. Przytaczając przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm., dalej: Prawo budowlane) [...]WINB wyjaśnił, że wobec nieprzedłożenia przez inwestora dokumentów określonych przez PINB postanowieniem z dnia [...] 2017r., PINB w [...] decyzją z dnia [...] 2017 r. nakazał rozbiórkę spornego budynku. Zdaniem [...]WINB konieczne było jednak uwzględnienie stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania przez organ II instancji. Organ wyjaśnił, że inwestor A. D. przedłożyła wymagane dokumenty w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, tj. [...] 2017r., zatem niemożliwe jest utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia wydanego ze względu na niedopełnienie tego obowiązku. Wskazano, że w orzecznictwie przyjmuje się w podobnych stanach faktycznych, że skoro obowiązek wykonania przez inwestora określonych czynności nie wygasa, to tym samym nadal ciąży na stronie, a więc w sytuacji, gdy strona czyni mu zadość także na etapie postępowania odwoławczego, organ II instancji ma obowiązek uwzględnić tę okoliczność. W takiej sytuacji, jedynym możliwym rozstrzygnięciem organu II instancji jest wydanie decyzji procesowej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Wydanie w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowiłoby rażące naruszenie ustanowionej przepisem art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była już wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. M. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od powyższej decyzji [...]WINB, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu 27 września 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję (sygn. akt II SA/Po 413/18). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że okolicznością bezsporną jest, że postanowieniem PINB w [...] z dnia [...] 2017 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązano inwestora do przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej tych robót w zakresie ich zgodności: ze sztuką budowlaną, z przepisami Prawa budowlanego i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z założeniami m.p.z.p. Termin dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej tych robót minął dnia 22 listopada 2017 r. W wymaganym terminie inwestor nie dostarczyła żadnej dokumentacji. Sąd podkreślił, że postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a w zakresie nałożenia ww. obowiązków - na podstawie art. 50 ust. 3 tej ustawy. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oraz o nałożeniu obowiązków, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 oraz art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 - art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ I instancji wydał w dniu [...] 2017 r., czyli w terminie dwóch miesięcy liczonym od dnia doręczenia inwestorce postanowienia z [...] 2017 r. (co nastąpiło 23 października 2017 r.). Jak wynika z akt sprawy kompletna dokumentacja wymagana od inwestorki wpłynęła do organu w dniu 19 grudnia 2017 r., zatem już po wydaniu decyzji i jej wysłaniu do stron, a więc w sytuacji, gdy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oraz o nałożeniu na inwestorkę obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót straciło już ważność. Sąd wskazał ponadto, że jeśli inwestor nie złoży wymaganej dokumentacji w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu ani nie wniesie o przedłużenie tego terminu przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, to organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania takiej decyzji bez oceny technicznej, czy ekspertyzy, którą inwestor powinien złożyć zgodnie z nałożonym obowiązkiem. Naruszenie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie powoduje pozbawienia inwestora prawa złożenia i rozpatrzenia żądanej przez organ nadzoru dokumentacji, jest to jednak możliwe do czasu wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Obowiązek ten obejmuje ocenę materiału dowodowego dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie. W opinii Sądu takiej prawidłowej oceny [...]WINB w rozpatrywanym przypadku nie przeprowadził. Sąd podniósł również, że obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie wyczerpującej oceny decyzji organu I instancji, której jak wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji, [...]WINB w istocie nie przeprowadził. Nie przeprowadzono również oceny, czy dokumentacja złożona przez inwestora jest wyczerpująca i pozwala na kontynuowanie przez PINB w [...] postępowania legalizacyjnego, a co istotne, czy pozwala na jego zakończenie w inny sposób, aniżeli w drodze wydania decyzji rozbiórkowej. Sąd podkreślił, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz ochrony interesów pozostałych stron postępowania – wskazanym jest z reguły, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez wyczerpującego odniesienia się do wszystkich istotnych dla rozpatrzenia sprawy kwestii. [...]WINB przyjął wadliwą datę złożenia przez inwestora wymaganej dokumentacji, przez co nie rozważono, jakie znaczenie dla końcowego wyniku sprawy ma data jej złożenia. Zarazem nie dokonano oceny tej dokumentacji w aspekcie jej kompletności. [...]WINB uchylił się również od oceny, czy materiał dowodowy jest wystarczający do zakończenia sprawy. Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uwzględni przytoczoną przez Sąd argumentację i przeprowadzi ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie odniesie do przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie, w jakim zakresie konieczne będzie przeprowadzenie merytorycznej oceny decyzji organu I instancji. Nie można zarazem wykluczyć, że ponowna decyzja [...]WINB będzie również miała charakter kasatoryjny, przy czym konieczność wydania takiego rozstrzygnięcia musi zostać w sposób nie budzący wątpliwości wykazana w uzasadnieniu przyszłej decyzji. Ponowna decyzja [...]WINB musi zawierać rozważania dotyczące wszystkich podniesionych przez Sąd okoliczności. Rozpoznając ponownie odwołanie A. D. od decyzji PINB w [...] z [...] 2017 r. [...]WINB decyzją z 19 listopada 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organowi powiatowemu termin do wydania decyzji upływał w dniu 27 grudnia 2017 r. Organ powiatowy gdyby uwzględnił wniosek A. D. o przedłużenie terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów wydałby decyzję z zachowaniem ustawowego dwumiesięcznego terminu w zupełnie innym stanie faktycznym, to jest dysponując już dokumentami przedłożonymi przez inwestora. W ocenie organu odwoławczego złożona przez inwestora dokumentacja jest wyczerpująca i pozwala na kontynuowanie przez PINB w [...] postępowania legalizacyjnego, zatem istnieje przypuszczenie, że organ I instancji będąc w posiadaniu tej dokumentacji mógłby wydać inne - aniżeli decyzja o rozbiórce – rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ponownie wskazał, że wydanie w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowiłoby rażące naruszenie ustanowionej przepisem art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była już wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Ponadto zdaniem [...]WINB zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa, bowiem uzasadnienie decyzji nie zawierało wszystkich wymaganych ww. przepisem elementów. Organ powinien zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie. Uzasadniając zastosowanie danego przepisu prawa materialnego organ I instancji powinien dokładnie wyjaśnić dlaczego akurat ten przepis ma zastosowane w sprawie, a w szczególności z jakich powodów nakaz rozbiórki jest zasadny. Jest to bowiem najsurowsza i najdalej idąca (w skutkach) sankcja w prawie budowlanym, jaką organ może zastosować w oparciu o przepisy tej ustawy. Zdaniem [...]WINB decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów mogącym mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. [...]WINB uznał, że nie może wyjaśnić wskazanych kwestii w zakresie posiadanych kompetencji, tym samym zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznana przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w [...] powinien wyjaśnić wskazane wątpliwości i podjąć dalsze kroki stosownie do poczynionych ustaleń a przede wszystkim przeanalizować cały materiał dowodowy. Sprzeciw od powyższej decyzji z 19 listopada 2018 r. wniósł M. K. reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwą ich wykładnię i zastosowanie, to jest art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował on zastosowania, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na sprzeciw WWINB wniósł o jego oddalenie odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że te dwa wymogi muszą wystąpić łącznie, bowiem legislator użył spójnika "a". Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W szczególności dotyczy to niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania 138 § 2 Kpa jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 Kpa, organ II instancji, musi więc wykazać dlaczego nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 Kpa) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 Kpa możliwości uzupełnienia tego materiału. Art. 138 § 2 Kpa winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy powinien zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 Kpa wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa. Zatem przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy - art. 15 Kpa (tak wyrok WSA w Opolu z 4 lipca 2013 r., II SA/Op 139/13, LEX nr 1348364). Orzekając ponownie i wydając decyzję z [...] listopada 2018 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się do wytycznych WSA w Poznaniu przedstawionych w uzasadnieniu wyroku z 27 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Po 413/18). Dokonał oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów stwierdzając, że jest to kompletna dokumentacja, do której złożenia inwestor został zobligowany w toku postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż jest prawdopodobne, że gdyby PINB w C. dysponował tą dokumentacją przed wydaniem decyzji z [...] 2017 r. to jego rozstrzygnięcie byłoby inne. Zdaniem Sądu już to stwierdzenie organu odwoławczego wskazuje jak istotny materiał dowodowy pojawił się w aktach sprawy w dniach 18 i 19 grudnia 2017 r. (k. 42- 43 akt administracyjnych), czyli w chwili złożenia tych dokumentów przez inwestora. Nie ma przy tym wątpliwości, że przedłożona ekspertyza techniczna i decyzje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków są w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym dokumentami najistotniejszymi z punktu widzenia wyboru sposobu zakończenia tego postępowania. W takiej sytuacji zdaniem Sądu słuszna jest konstatacja organu odwoławczego, że na tle stanu przedmiotowej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy. Braki postępowania prowadzonego przed PINB-m w [...] z uwagi na swój zakres i zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie mogły być konwalidowane w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. Zauważyć należy, że orzekając w pierwszej instancji PINB w [...] wydał co prawda rozstrzygnięcie merytoryczne i orzekł o rozbiórce, ale uczynił to z uwagi na przesłankę nieprzedłożenia przez inwestora dokumentów wskazanych w postanowieniu z [...] 2017 r. W związku z tym postępowanie organu ograniczyło się do stwierdzenia ww. przesłanki. Gdyby więc to [...]WINB rozpoznając odwołanie od decyzji z [...] 2017 r. chciał orzec merytorycznie, to przeprowadzone postępowanie nie miałoby charakteru uzupełniającego lecz [...]WINB byłby jedynym organem, który badałby wszystkie istotne okoliczności, w tym najistotniejszy materiał dowodowy a to stanowiłoby jednoznaczne naruszenie zasady dwuinstancyjności. Bez znaczenia jest podnoszona przez wnoszącego sprzeciw okoliczność, iż dokumentacja, do której przedłożenia inwestor została zobowiązana wpłynęła do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] już po wydaniu decyzji z [...] 2017 r. Zdaniem Sądu naruszenie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie powoduje pozbawienia inwestora prawa złożenia i rozpatrzenia żądanej przez organ nadzoru dokumentacji i jest to możliwe do czasu wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy mieć przy tym na uwadze, że chodzi tu także o decyzję organu II instancji, o ile – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - doszło do zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie wobec przedłożenia tak istotnego dowodu w postaci Ekspertyzy technicznej z listopada 2017 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, PINB w [...] będzie zobligowany na nowo ustalić stan faktyczny sprawy i rozstrzygnąć, która z trzech - przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego - możliwości zakończenia postępowania jest w przedmiotowej sprawie właściwa. Okoliczność ta spowodowała, iż z uwagi na treść art. 15 k.p.a. nie było możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy na etapie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Stanowiłoby to naruszenie wskazanej powyżej zasady dwuinstancyjności. Podkreślić należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną zawartą w art. 78 Konstytucji RP, oraz posiada rangę zasady ogólnej uregulowanej w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono najistotniejsze dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2722/14, publikowany na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl[...]). Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w części rozstrzygającej. /-/ J. Zieliński