II SA/Po 300/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. M. i J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2014 r. Nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości; oddala skargę Postanowieniem z dnia ... 2014 r., nr ..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 247 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odmówiło wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia ... 2002 r., znak .... Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że pismem z dnia 19 września 2014 r. E. i J. M. wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia ... 2011 r., znak ..., o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia ... 2002 r., znak ..., w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w K., przy Alei W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ..., obręb .... W uzasadnieniu wniosku wnioskodawcy podnieśli, iż w ich ocenie na jaw wyszły nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane w chwili jej wydania. Okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania pozostawał fakt, iż na gruncie podlegającym podziałowi były już wybudowane domy mieszkalne w zabudowie szeregowej, co spowodowało, że wydzielone działki nie miały bezpośredniego ani pośredniego dostępu do drogi publicznej. Zdaniem wnioskujących, podniesiona okoliczność nie była znana organowi rozstrzygającemu w dacie wydania decyzji, co uzasadniało wniosek o wznowienie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławczy wyjaśniło następnie, że decyzją z dnia ... 2011 r., znak: ..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia ... 2002 r., znak: ... zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w K., przy Alei W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ..., obręb .... Jak podkreślono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia ... 2011 r., w toku prowadzonego wówczas postępowania wnioskodawcy ustalono, iż działki nr ... stanowiły własność Miasta K. i oddane zostały w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych im. ... w K.. Nieruchomość zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego objęta była jednostką bilansową E 23 MW i przeznaczona pod mieszkalnictwo rodzinne o wysokiej intensywności zabudowy. Podział nieruchomości dokonany został na wniosek Spółdzielni, a jego celem była realizacja zadań statutowych związanych z przeniesieniem własności domów wraz z gruntem na poszczególnych członków Spółdzielni. W treści decyzji z dnia ... 2011 r., wyjaśniono, że podział nieruchomości został dokonany na wniosek Spółdzielni już po zrealizowaniu wszystkich budynków, a dokumentacja dotycząca podziału, została sporządzona przez uprawnionego geodetę. Kolegium dodało, iż wszystkie działki powstałe w wyniku podziału mają dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, co stanowiło konieczny warunek podziału nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło przy tym uwagę, że po rozpoznaniu wniosku E. i J. M. o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia ... 2011 r., Nr ..., utrzymano w mocy decyzję z dnia ... 2011 r., natomiast skarga na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 748/11. Wobec oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi na decyzję z dnia ... 2011 r., żądanie wznowienia postępowania powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania wówczas, w każdym przypadku, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Kolegium uznało, iż nie ma podstaw do wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia ... 2002 r. Okoliczność, iż na gruncie, który podlegał podziałowi wybudowane były budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej w żadnym razie nie stanowiło nowej okoliczności, nieznanej organowi I instancji w chwili wydania przedmiotowej decyzji. Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w swoich wcześniejszych decyzjach jak i powołany wyżej wyrok Sądu rozważał kwestie podziału gruntu z uwzględnieniem istniejących już domków jednorodzinnych. Przywołane powyżej rozważania wyraźnie wskazują, iż w sytuacji gdy decyzja była przedmiotem weryfikacji przez Sąd i skarga była oddalona, należy przede wszystkim zbadać czy we wniosku o wszczęcie nowego postępowania w trybie nadzwyczajnym są zawarte inne okoliczności niż będące podstawą skargi. Okoliczność podana przez E. i J. M. była znana już organom administracyjnym jak i sądowi administracyjnym w chwili podejmowania rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Kolegium, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K. p. a. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ... 2002 r. Dodatkowo Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie został dochowany termin złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określony w art. 148 K. p. a. oraz wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 146 § 1 K. p. a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W niniejszej sprawie termin ten został również przekroczony. E. i J. M. wnioskiem z dnia 10 grudnia 2014 r. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że decyzja z dnia ... 2002 r. jest absolutnie błędna i szkodliwa i nie powinna funkcjonować w obiegu prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia ... 2014 r., nr ..., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy postanowienie z dnia ... 2014 r., podtrzymując w całości stanowisko w nim zawarte. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. i J. M. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano na nieprawidłowości w działaniach geodety dokonującego podziału nieruchomości. Podtrzymano również zarzuty dotyczące wadliwego podziału nieruchomości w sytuacji, w której wybudowano już budynki, którym miano zapewnić dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest kwestia prawidłowości wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia ... 2002 r., znak ..., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w K., przy Alei W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ..., obręb .... Rozpoznając przedmiotową skargę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że wznowienie postępowania stanowi instytucję, której celem jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (por. B. Adamiak, Koncepcje nadzwyczajnych trybów postępowania w postępowaniu podatkowym [w:] Księga Jubileuszowa prof. Marka Mazurkiewicza pod red. R. Mastalskiego, Wrocław 2001, s. 192). Wzruszenie decyzji w trybie wznowienia postępowania jest możliwe w przypadku istotnych wad prawno – procesowych decyzji, co wynika z faktu, że omawiana instytucja ma na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Innymi słowy, dla wznowienia postępowania zakończonego decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji konieczne byłoby stwierdzenie, że postępowanie powyższe było obarczone kwalifikowaną wadą procesową, określoną w przepisach K.p.a. Stosownie do treści art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego jest możliwe z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Również odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 K.p.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego etapu, tzw. wstępnego, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Badając przesłankę podmiotową, organ winien wyjaśnić, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła strona. Oceniając natomiast wystąpienie przesłanek przedmiotowych organ ustala, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych enumeratywnie w cytowanych wyżej przepisach oraz czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, co do której miałoby nastąpić wznowienie postępowania. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia, które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 K.p.a. właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia ... 2011 r., którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia ... 2002 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Co istotne, decyzja powyższa była przedmiotem sądowej kontroli, gdzie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 748/11, uznano, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ... 2002 r. Skarga kasacyjna skarżących od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2305/12. Skarżący wnosząc o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia ... 2011 r., wskazali, że w sprawie spełniona została przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jaką jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Zdaniem skarżących przesłankę powyższą wyczerpuje okoliczność, iż w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości zrealizowano już domy mieszkalne w zabudowie szeregowej, dla których zapewniony miał być dostęp do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważa jednak, że jak zasadnie wywiedziono w treści postanowienia z dnia ... 2014 r. wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanki, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. należy wnieść w terminie miesiąca, od dnia, w którym na jaw wyszły nowe okoliczności lub nowe dowody. Już z samej analizy decyzji z dnia ... 2011 r. oraz zapadłych następnie wyroków sądów administracyjnych wynika, że fakt wybudowania domów jednorodzinnych na nieruchomościach objętych postępowaniem podziałowym był znany organom administracji w dacie rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia ... 2002 r., a więc jeszcze w 2011 r. Stąd złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 19 września 2014 r. uznać należało za spóźnione, dokonane z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Niezależnie od powyższej okoliczności wskazać należy, że powoływana przez skarżących okoliczność zabudowania nieruchomości objętych podziałem, nie wyczerpywała przesłanki wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Mieć bowiem należy na względzie, że o nowych okolicznościach lub o nowych dowodach można mówić, gdy: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy są nowe; 2) w dniu wydania decyzji ostatecznej istniały nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody; 3) nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. W realiach przedmiotowej sprawy sama analiza decyzji z dnia ... 2002 r., a w szczególności jej załącznik graficznego (k. 19 akt administracyjnych), wskazuje, że momencie dokonania podziału, część nieruchomości nim objętych była już zabudowana, co zostało odzwierciedlone na mapie ewidencyjnej. Podobnie, jak powyżej wskazano, o okoliczności powyższej wiedziało zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i sądy administracyjne, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia ... 2002 r., co wynika wprost z treści uzasadnień zapadłych rozstrzygnięć. Nie można tym samym przyjąć, aby podnoszona przez skarżących okoliczność, stanowiła "nową okoliczność" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Za przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania, nie mogła być również uznana podnoszona na etapie postępowania sądowoadministracyjnego okoliczności dotyczące wadliwego dokonywania czynności przez biegłego geodetę. Sąd podkreśla, że tego typu wadliwości postępowania, nie kwalifikują się jako wadliwości uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego, gdyż nie zostały określone w treści art. 145 § 1 oraz art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a., gdzie ustawodawca zamieścił zamknięty katalog przyczyn wznowienia postępowania. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony przez skarżących z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a., natomiast podnoszone przez skarżących okoliczności nie wyczerpywały przesłanek wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 K.p.a. W powyższym świetle przyjąć należało, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, należało, na postawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić. Zastrzeżenie Sadu wzbudziło jedynie nie dość precyzyjne sformułowanie sentencji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 listopada 2014 r., którą odmówiono "wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia ... 2002 r...", podczas gdy sentencja winna brzmieć "odmówić wznowienia postępowania w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia ... 2002 r. ..", ale z uzasadnienia decyzji jasno wynika, że przedmiotem rozpoznania sprawy był wniosek skarżących z dnia 29 września 2014 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia ... 2011 r., a zatem powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. .