II SA/Po 306/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki domku letniskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [..] Nr [..], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500-,zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ M. Kwiecińska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [..] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. z 2000r. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał inwestorowi W. G. dokonać rozbiórki budynku letniskowego o wymiarach 10,20m x 10,24m, usytuowanego na nieruchomości położonej we wsi B., Gm. W. (działa nr [..]). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 9 kwietnia 2001r. prowadząc kontrolę na działce nr [..] we wsi B. będącej własnością W. G. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie pobudowanego na tej działce budynku letniskowego. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych organ stwierdził, że na posesji tej znajduje się domek letniskowy o wymiarach 10,20 m x 10,24 m, wysokości 3,10 m (okap) i 3,25 m (kalenica). Domek ten, zgodnie z oświadczeniem inwestora, wykonano w konstrukcji szkieletowej drewnianej, ustawionej na słupach betonowych. Ściany obiektu z zewnątrz obito deskami układanymi na zakładkę, od środka zaś płytą kartonowo-gipsową i ocieplono wełną mineralną. Dach budynku wybudowano w konstrukcji drewnianej krytej papą. Stwierdzono również, że inwestor nie okazał się żadnym dokumentem mogącym potwierdzić legalność budowy obiektu. Stąd postanowieniem z [..] organ wstrzymał budowę tegoż obiektu oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2007r. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego, a także 4 egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po upływie wyznaczonego terminu organ decyzją z dnia [..] nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego domku letniskowego. W wyniku odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [..] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W następstwie powyższego organ I instancji zwrócił się do właściwego organu gminy o wskazanie, czy działka oznaczona nr [..] posiada prawo do zabudowy poprzez uwzględnienie jej w ustaleniach planu miejscowego gminy W. albo w przypadku braku planu ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy terenu. W odpowiedzi Burmistrz W. poinformował, że działka ta nie jest objęta obowiązującym planem miejscowym, nie wydano dla niej również decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w planie obowiązującym do 31 grudnia 2003r. działka ta nie posiadała prawa do zabudowy. Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, iż nie można przyjąć, że do budowy przedmiotowego obiektu nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zawiera bowiem zamknięty katalog budów, których prowadzenie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno-budowlanym. Wybudowany przez W. G. budynek letniskowy w powołanym katalogu nie znajduje miejsca. Jego powierzchnia jest bowiem większa niż 25 m2, a przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dopuszcza budowę wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni do 25 m2. Nadto, z akt sprawy wynika, iż budowa domku została zakończona na przełomie 1999r. i 2000r., co przesądza o zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego z 1994r. W myśl art. 48 ust. 1 powołanej ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. "Z zastrzeżeniem ust. 2" oznacza, iż jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie zbędnym byłoby wydawanie takowego postanowienia, bowiem bezspornie wykazano, iż niemożliwym jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Brak zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje wydaniem niniejszej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. G., żądając jednocześnie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z akt sprawy organu I instancji w celu ustalenia, czy w toku postępowania dokonano analizy daty posadowienia obiektu, czy dokonano wyjaśnienia, czy obiekt ten można zakwalifikować jako budynek oraz w celu ustalenia, czy na działkach sąsiednich (ponad 250 działek) w momencie powstawania obiektu posadowione były inne obiekty budowlane i czy w stosunku do właścicieli tych działek zostały wszczęte analogiczne postępowania. Odwołujący się zażądał również ustalenia daty sporządzenia planu miejscowego wsi B. Uzasadniając odwołanie zarzucił organowi I instancji niedokonanie analizy, czy drewniany obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem i posadowiony na bloczkach betonowych można zakwalifikować jako budynek. Wskazał, iż pojęcie "trwałego związania z gruntem" oznacza zarówno posiadanie przez obiekt budowlany fundamentów, które są usytuowane poniżej poziomu terenu (wkopane w grunt), jak i związania fundamentów z obiektem budowlanym. Zatem obiektu budowlanego, w którym dolna płaszczyzna fundamentu znajduje się na poziomie terenu, a jego przeniesienie lub rozebranie nie wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych, nie można uznać za trwale związanego z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto wedle definicji zawartej w przepisach art. 47 i 48 kodeksu cywilnego trwale związane z gruntem są takie obiekty, które są częścią składową rzeczy i nie można ich od niej odłączyć bez szkody i istotnej zmiany. Obiekt posadowiony na przedmiotowej działce jest zatem tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, ponieważ posadowiony jest jedynie czasowo i przeznaczony jest do przeniesienia w inne miejsce. Dlatego zastosowanie w niniejszej sprawie winien - zdaniem inwestora - znaleźć przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki i przeniesienia w inne miejsce. Ponadto zdaniem odwołującego organ, który dokonał kontroli w 2001r. i przez 7 lat nie wydał decyzji w sprawie udzielił tym samym milczącej zgody i zaakceptował postawienie obiektu, co stanowi w rozumieniu art. 104 kpa rozstrzygnięcie sprawy. Co istotne obiekt ten nie zagraża środowisku naturalnemu, bowiem nie stoi przy granicy z jeziorem, jak inne obiekty na działkach sąsiednich, co do których nie toczą się analogiczne postępowania. Ponadto nie zostały naruszone ani przepisy zagospodarowania przestrzennego, ani przepisy techniczno-budowlane, zatem nakaz rozbiórki jest wątpliwy zarówno ze względów społeczno-gospodarczych, jak i prawnych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do kwestii ustalenia czasu, w którym wybudowano obiekt wskazał, że inwestor w dniu 27 września 2007r. podał, że obiekt ten powstał w ostatnim kwartale 1999r. Tym samym brak jest wątpliwości co do daty jego usytuowania. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił pogląd inwestora, iż obiekt ten należy uznać za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Pomimo tego stwierdził, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego budowa obiektów tymczasowych nie wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli są przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Skoro zaś sporny obiekt niepołączony trwale z gruntem posadowiony jest na betonowych bloczkach od 1999r., to okres jego istnienia przekroczył 120 dni, co oznacza, że stracił przymiot "tymczasowości", który zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, iż Burmistrz W. pismem z dnia 6 czerwca 2007r., sprostowanym pismem z dnia 25 lipca 2007r., jednoznacznie wskazał, że dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego planu miejscowego i nie wydano decyzji o warunkach zabudowy konieczne było - stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - orzeczenie nakazu rozbiórki. Na marginesie odnosząc się do zarzutu, iż dla podobnych obiektów znajdujących się na działkach sąsiednich nie wszczęto analogicznych postępowań, organ odwoławczy stwierdził, iż legalność zabudowy działek sąsiednich nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. W. G. zaskarżył do Sądu powyższą decyzję organu II instancji, zarzucając organom orzekającym oparcie rozstrzygnięć na przepisie art. 48 Prawa budowlanego, który zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. (sygn. akt P 37/06) w zakresie ust. 2 pkt 1 lit. b) i ust. 3 pkt 1, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie zarzucił organom błędne uznanie wystąpienia łącznie przesłanek określonych w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego. Nadto przytoczył zarzuty zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uzasadniając skargę wskazał, iż przedmiotowy obiekt został zlokalizowany na terenie nieobjętym planem miejscowym. Skarżący zamierzał i zamierza dokonać legalizacji obiektu, jednakże na przeszkodzie stanął brak planu. Zważywszy na treść powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie stwierdził, że tylko wystąpienie łącznie przesłanek z pkt 1 i 2 art. 48 Prawa budowlanego umożliwia rozpoczęcie procedury legalizacyjnej, a co za tym idzie uniemożliwia skarżącemu legalizację obiektu wskutek braku planu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tym samym sąd rozpatrując sprawę wykracza poza granice skargi, a w granicach danej sprawy dokonuje oceny legalności innych niż zaskarżony aktów. Bezsporne jest, że na działce położonej we wsi B. w gminie W. skarżący, jako inwestor, w ostatnim kwartale 1999r. usytuował na bloczkach betonowych domek letniskowy o powierzchni przekraczającej 25 m2 (10,20 x 10,24 m). Zdaniem Sądu rację miał organ odwoławczy stwierdzając, że obiekt ten jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Wskazać trzeba, że wyliczenie w przywołanym przypisie tymczasowych obiektów budowlanych ma charakter przykładowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004r., III SA 3602/2003, Lex Polonica nr 375739). Wyjaśnić należy, iż z ustawowej definicji wynika, że można rozróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi to obiekt niepołączony trwale z gruntem. Jeżeli zatem obiekt budowlany nie jest połączony trwale z gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę. Z drugiej strony tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt, który jest trwale połączony z gruntem, jednakże jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 18). Usytuowany przez skarżącego na działce nr [..] we wsi B. domek letniskowy spełnia przesłanki powyższej definicji. Ustawienie go na słupkach betonowych świadczy o tym, że nie został on trwale związany z gruntem. Specyfika zaś tego typu domku jako obiektu mobilnego o lekkiej konstrukcji (z drewna i bez fundamentów) potwierdza, że obiekt ten ma charakter tymczasowy. Nie oznacza to jednak, że do jego usytuowania nie było wymagane pozwolenie na budowę. Stosownie bowiem do przepisu art. 28 ust. 1 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 prawa budowlanego określono wyjątki od powyższej zasady. Jednym z nich jest wyjątek określony w p-kcie 12 przepisu, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Budowa tego rodzaju obiektu wymaga jedynie zgłoszeniu właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). A contrario tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12, jednak nierozebrany lub przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała wymaganego pozwolenia na budowę (Z.Kostka, Prawo budowlane, Komentarz, Gdańsk 2007, s. 87). Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 30 listopada 2000r., SA/Sz 2010/98, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia (montażu) w okresie dłuższym niż 120 dni, to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (cyt. za Prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2007, s. 157). Dlatego jeżeli skarżący chciałby ustawić wspomniany domek letniskowy na okres krótszy niż 120 dni to powinien był - według art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego - zgłosić właściwemu organowi tenże zamiar. Skoro tego nie uczynił należało przyjąć, że jego zamiarem było usytuowanie domku na okres dłuższy, co wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). Stwierdzić jednak należy, że brak wylegitymowania się przez skarżącego pozwoleniem na budowę, w sytuacji, gdy na terenie, na którym wzniesiono przedmiotowy obiekt brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieprzedłożenie przez skarżącego organowi ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy dla tegoż obiektu, nie wykluczały możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Jak trafnie zauważył skarżący, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. we sprawie o sygn. P 37/06 orzekł bowiem, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (Dz.U. z 2007r. Nr 247, poz, poz. 1844). Niekonstytucyjność powołanych unormowań oznacza, że ustalenie (w decyzji o warunkach zabudowy), iż obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe również w trakcie postępowania rozbiórkowego. Dodatkowo wspomnieć warto, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że brak decyzji o warunkach zabudowy może być usunięty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w drodze rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej, której przedmiotem będą warunki zabudowy (wyrok NSA z 22 czerwca 2007r., II OSK 945/06 i wyrok NSA z 15 października 2007r., II OSK 1352/06, niepubl.). Reasumując stwierdzić należy, że stan prawny ukształtowany w następstwie cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala na orzeczenie rozbiórki ze względu na niespełnienie przez inwestora wymogu legitymowania się w dniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie decyzją o warunkach zabudowy. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ma moc wsteczną i zgodnie z art. 145a kpa jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia decyzji na przepisie, którego sprzeczność z Konstytucją następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie ma znaczenia to, że zgodnie z art. 145a § 2 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w § 1 tego przepisu następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006r., II OSK 496/2005, Lex nr 196700). Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w szczególności nałożyć na skarżącego obowiązek przedłożenia w rozsądnym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy terenu. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ M.Kwiecińska MK