II SA/Po 306/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędzia WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Zawiadomieniem z dnia 13 września 2024 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") poinformował A. B., że na działce nr ewid. [...] w zakresie parceli nr [...], położonej przy ul. [...] w L. , gm. [...] zostaną w dniu 17 października 2024 r. przeprowadzone czynności kontrolne. W ich wyniku ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest obiekt budowlany w konstrukcji szkieletowej, ściany i dach wykonane z płyty warstwowej tzw. domek holenderski. Obiekt posiada podwozie i koła. Nie posiada ubezpieczenia komunikacyjnego i rejestracji. Obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych i pełni funkcję rekreacyjną (altana działkowa). Powstał w 2020 r. a jego inwestorem jest A. B.. Obiekt o wymiarach w planie 900 cm x 370 cm i wysokości 320 cm. Obiekt posiada w tylnej części drewniany taras o wymiarach 400 cm x 295 cm. Na terenie nieruchomości znajduje się również naczepa samochodowa posadowiona na bloczkach betonowych, która pełni funkcję gospodarczą. Jej wymiary w planie to 205 cm x 340 cm, wysokość 230 cm i powstała w 2024 r., a jej inwestorem jest A. B.. Do protokołu kontroli dołączono fotografie znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości obiektów. Pismem z dnia 25 października 2025 r., znak: [...], PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie tymczasowego obiektu budowlanego (domku holenderskiego) położonego na parceli nr [...], o wymiarach w planie 900 cm x 370 cmi wysokości od 320 cm wraz z drewnianym tarasem o wymiarach 400 cm x 295 cm, znajdującego się na działce nr ewid. [...], położonej przy ulicy [...] w L. , gmina [...]. Pismem z dnia 25 października 2024 r., znak: [...], organ pierwszej instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o udzielenie informacji czy A. B. uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę lub też dokonała skutecznie zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych na parceli nr [...], działka numer ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina [...]. Pismem z dnia 8 listopada 2024 r., znak: [...] Starostwo Powiatowe w [...] wskazało, że w jego rejestrach brak jest dokumentów dotyczących tymczasowego obiektu budowlanego (domku holenderskiego), położonego na działce w miejscowości L., przy ul [...], numer ewid. [...], parcela [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2024 r., znak: [...], PINB: 1) wstrzymał inwestorowi – A. B. roboty budowlane polegające na budowie tymczasowego obiektu budowlanego (domku holenderskiego) położonego na parceli nr [...], o wymiarach w planie 900 cm x 370 cm i wysokości od 320 cm wraz z drewnianym tarasem o wymiarach 400 cm x 295 cm, znajdującego się na działce nr ewid. [...], położonej przy ulicy [...] w L. , gmina [...]. 2) Poinformował inwestora o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wniosku o legalizację ww. tymczasowego obiektu budowlanego, a także 3) poinformował o konieczności wniesienia (na dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz sposobie obliczania opłaty legalizacyjnej. Pismem z dnia 28 listopada 2024 r. A. B., reprezentowana przez pełnomocnika złożyła zażalenie na wyżej wskazane postanowienie PINB, w którym wniosła również o zawieszenie postępowania, do czasu zmiany przez gminę [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działkę, na której zrealizowana została inwestycja. Zaskarżonemu postanowieniu PINB zarzucono bezprzedmiotowość, ponieważ na parceli nie są prowadzone żadne prace budowlane, a posadowiony domek holenderski stanowi obiekt gotowy. Dalej argumentowano z kolei, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi altanę działkową, a więc kwalifikacja tego obiektu przez organ pierwszej instancji jest błędna, co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2025 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ drugiej instancji") odmówił zawieszenia postępowania uznając, że procedowanie przez gminę zmiany planu miejscowego nie może stanowić zagadnienia wstępnego. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2025 r., znak: [...], WINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że obiektu będącego przedmiotem postępowania nie można uznać za altanę działkową, zgodnie z art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych mimo, że jego powierzchnia nie przekracza 35 m˛, a jego wysokość 5 m, ponieważ obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania posadowiony jest na bloczkach, posiada koła i podwozie, co świadczy o jego tymczasowości i możliwości przeniesienia, w każdym czasie, w każde w inne miejsce, poprzez zdjęcie go z bloczków, które nie są – wbrew zarzutom inwestora z tym obiektem związane. Słusznie uczynił zatem organ pierwszej instancji, że wskazany obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany w myśl art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Posadowienie takiego obiektu wymaga natomiast, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego co najmniej zgłoszenia, którego inwestor nie dokonał. Prawidłowo więc PINB uznał, że skoro obiekt istnieje na wskazanej parceli przeszło 5 lat, to wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Dalej WWINB wskazał, że zarzut odnoszący się do braku prac podlegających wstrzymaniu jest bezzasadny, ponieważ instytucję wstrzymania robót budowlanych stosuje się także do obiektów już wybudowanych, gdy zostały zrealizowane bez wymaganego zezwolenia. Końcowo organ drugiej instancji wyjaśnił, że na tym etapie postępowania nie podlega badaniu zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, takimi jak plany miejscowe. Pismem z dnia 25 marca 2025 r. A. B. oraz Stowarzyszenie, reprezentowani przez pełnomocnika (dalej jako: "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2025 r., znak: [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 pkt 5 i 9 oraz art. 13 ust. 1 pkt 2, ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez ich niezastosowanie i błąd w procesie weryfikacji zgodności posadowionego obiektu gospodarczego na terenie ogródka działkowego z przepisami tej ustawy; 2) art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 5 Prawa budowlanego, poprzez błędną ich wykładnię, a nade wszystko złamanie zasady literalnej wykładni prawa, stosując niewłaściwą wykładnię definicji "obiektu budowlanego", "budynku" "budowli", "tymczasowego obiektu budowlanego"; 3) art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że definicja "tymczasowy obiekt budowlany" obejmuje swym zakresem także altany, obiekty gospodarcze niebędące budynkami oraz uznanie, że wszelkie obiekty budowlane, które nie są budynkami lub obiektami małej architektury, należą do tymczasowych obiektów budowlanych, 4) art. 3 pkt 5 ustawy Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie mimo, że organ nie uzasadnił w warstwie faktów, dlaczego uznał obiekt strony za tymczasowy obiekt budowlany, w szczególności biorąc pod uwagę, że koła altany są elementem dekoracyjnym, a nie użytkowym, a ponadto posadowiona pozostaje na bloczkach betonowych; 5) art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 29 ust 2 pkt 4 ustawy Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w toku analizy prawnej stanu faktycznego w sprawie, co doprowadziło do wybiórczej i nieprawidłowej interpretacji przepisów powołanej ustawy, w zakresie wyodrębnienia przez ustawodawcę obiektów gospodarczych jako odrębnego elementu z katalogu definicji objętych tą ustawą; 6) art. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez całkowite pominięcie przepisów wskazanych aktów normatywnych i brak uwzględnienia odrębności w obrocie prawnym pojęć altan działkowych, budynków i budowli, podlegające odmiennym warunkom budowlanym podatkowym; 7) art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 pkt 9a ustawy ROD poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie obiektu skarżącego jako szczególnego rodzaju obiektów; 8) art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, na skutek błędnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji, a powielonych przez organ drugiej instancji, 9) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności; a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, szczególnie danie wiary w całości nierzetelnie i pobieżnie przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu przez organ pierwszej instancji; 2) art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, wskutek nieprzeprowadzenia w sposób należyty, szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w szczególności ustalenie, wbrew materiałowi dowodowemu, że altana posiada koła umożliwiające jej przemieszczanie, chociaż stanową element dekoracyjny, a także mimo faktu, że jest posadowiona na bloczkach betonowych; 3) art. 138 § 2 w zw. z art. 7a i 7b Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak jego zastosowania i w rezultacie nieuchylenie przez organ drugiej instancji zaskarżonego postanowienia PINB z dnia 31 maja 2024 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a przewidziane ustawą środki stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2025 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 15 listopada 2024 r., znak: [...], którym wstrzymano inwestorowi – A. B. – roboty budowlane polegające na budowie tymczasowego obiektu budowlanego (domku holenderskiego) położonego na parceli nr [...], o wymiarach w planie 900 cm x 370 cmi wysokości od 320 cm wraz z drewnianym tarasem o wymiarach 400 cm x 295 cm, znajdującego się na działce nr ewid. [...], położonej przy ulicy [...] w L. , gmina [...].. W odniesieniu do zarzutów błędnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Sąd zauważył, że w toku przeprowadzonej w dniu 17 października 2024 r. kontroli ustalono, że obiekt w konstrukcji szkieletowej posiada podwozie i koła oraz posadowiony jest na bloczkach betonowych. W ocenie Sądu zasadnie zatem organy obu instancji uznały, że obiekt ten należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany, zgodnie z art. art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.; dalej jako: "P.b."). Nie jest przy tym uzasadniona argumentacja skarżących jakoby obiekt ten posiadał koła jedynie do celów ozdobnych, co świadczyć miałoby, obok okoliczności posadowienia go na bloczkach betonowych, o trwałym związaniu go z gruntem. Na wysunięcie tego rodzaju wniosków nie pozwala zarówno treść protokołu kontroli, jak i załączona do niego dokumentacja zdjęciowa. Sąd w niniejszym składzie w pełni zgadza się z kwalifikacją prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którą "domki holenderskie" często pełnią funkcję rekreacyjną i uznawane są za tymczasowe obiekty budowlane, a ich realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. np. wyroki NSA: z 14 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2519/22, LEX nr 3939290; z z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2573/20, LEX nr 3602509). Definicja obiektu budowlanego wskazana została w art. 3 pkt 1 P.b. Przepis ten stanowi, że przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę, bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że "domek holenderski" nie może zostać uznany za budynek, bo nie odpowiada jego definicji z art. 3 pkt 2 P.b. zgodnie z którą budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. O ile domek holenderski posiada przegrody budowlane i dach to zasadniczo nie ma ani fundamentów, ani nie jest trwale związany z gruntem. Nie spełnia zatem definicji budynku. "Domek holenderski" nie jest budynkiem, obiektem małej architektury, a zatem jest innym obiektem budowlanym. Spełnia bowiem funkcję obiektu rekreacji indywidualnej, posiada stosowne i niezbędne instalacje, by zapewnić warunki pobytu ludzi dla celów rekreacji, wykonany jest z gotowych wyrobów budowlanych (okna, drzwi, konstrukcja stalowa, ocieplone ściany, dach). Nie trzeba go budować, bo jest już kompletny. Wystarczy go umiejscowić na działce i będzie jako obiekt budowlany gotowy do tego by spełniać założoną funkcję rekreacji indywidualnej (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 358/21, LEX nr 3667503). Sąd podziela także argumentację organu, zgodnie z którą obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania mimo, że nie przekracza wskazanych w art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073) parametrów dotyczących powierzchni zabudowy oraz wysokości, to fakt uznania posadowionego na parceli "domku holenderskiego" na dłużej niż 180 dni uzasadnia twierdzenie, że obiekt ten powinien być objęty pozwoleniem na budowę. Reasumując, zarówno PINB, jak i WINB prawidłowo ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy i dokonały na jego podstawie właściwej kwalifikacji obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, czego wynikiem było wydanie postanowienia wszczynającego postępowanie legalizacyjne. W tym miejscu wskazać należy, że dla rozpoznawanej sprawy bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż działka na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg jeziora [...], przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. nr [...] poz. [...]). W świetle przepisów Prawa budowlanego, kwestia zgodności inwestycji z postanowieniami planu miejscowego nie może być analizowana na etapie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i będzie podlegać ocenie dopiero w toku postępowania legalizacyjnego, zgodnie z art. 48b P.b. Nie może odnieść więc żadnych skutków argumentacja skarżących odnosząca się do ustaleń planu miejscowego i rozważania w zakresie dopuszczalności posadowienia budynków na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych [...], gdyż wszystkie te zarzuty są przedwczesne i jako takie nie podlegają kontroli sądu na tym etapie postępowania. Biorąc pod uwagę, że organy nadzoru budowlanego właściwie zakwalifikowały "domek holenderski" jako tymczasowy obiekt budowlany, zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. wymagał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b. Z kolei wobec faktu, że takiego zgłoszenia inwestor nie dokonał, a obiekt znajduje się na terenie parceli ponad 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy (około 5 lat) – uznać należało, że obiekt taki wymagał uzyskania pozwolenia. Sąd nie dostrzegł przesłanek mogących skutkować usunięciem zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. W szczególności uznać należy, iż organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego, jako podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jednocześnie informując inwestora o możliwości złożenia – w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia – wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę