II SA/Po 3088/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski As.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr ) Protokolant referent - stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 marca 2005 r. sprawy ze skargi D.Ż. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej o d d a l a s k a r g ę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski JFS Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Komendant Rejonowy Policji P.-G. przyznał D.Ż., funkcjonariuszowi tej Komendy, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego począwszy od dnia [...] r. Jako podstawę prawną decyzji Komendant Policji powołał przepisy art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30 poz. 179 z późniejszymi zmianami) i §5 ust. 1 i 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76 poz. 708), natomiast podstawę faktyczną decyzji stanowiło oświadczenie mieszkaniowe złożone przez D.Ż. w dniu [...] r. W treści tego oświadczenia D.Ż. podał, iż zajmuje lokal mieszkalny - rodzaj mieszkania "własne" oraz że nie posiada lokalu mieszkalnego, nie wskazując przy tym, na jakiej podstawie zajmuje przedmiotowe mieszkanie. W punkcie 3 oświadczenia dodatkowo podał, iż korzystał z pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe lecz zwraca pobraną zaliczkę, a nadto, iż nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscowości, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby publicznymi środkami komunikacji, łącznie z przesiadkami, przekracza dwie godziny w obie strony zgodnie z rozkładem jazdy. Oświadczenie mieszkaniowe D.Ż. corocznie aktualizował; i tak w oświadczeniach złożonych [...] r., [...] r. oraz [...] r., jako głównego właściciela budynku podał ojca, H.Ż., jak również oświadczył, że nie zajmuje lokalu mieszkalnego (domu) na zasadzie własności, współwłasności. W treści wskazanych trzech oświadczeń, zgodnie z obowiązującym wzorem, zawarte zostało zobowiązanie uprawnionego do informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania przedmiotowego równoważnika oraz oświadczenie o zgodności podanych informacji ze stanem faktycznym, pod rygorem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz pociągnięcia do odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji w P. działając na podstawie art. 163 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji oraz §1 ust. 1 pkt 5, §2 ust. 1 pkt 1, §5, §6, §7 pkt 1 i §9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100 z dnia 05 lipca 2002 r., poz. 918) orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] r., na mocy której przyznano D.Ż. przedmiotowy równoważnik, cofnął to uprawnienie z dniem [...] r. oraz wezwał do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ ten wyjaśnił, iż w dniu [...] r. D.Ż. stał się wraz z żoną oraz rodzicami współwłaścicielem domu jednorodzinnego w Z., co potwierdza dostarczony odpis aktu notarialnego oraz wypis z księgi wieczystej tej nieruchomości. Z powołaniem wskazanych przepisów prawa organ wyjaśnił, iż fakt bycia współwłaścicielem domu jednorodzinnego pozbawia policjanta uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a z chwilą nabycia własności domu ciążył na nim obowiązek poinformowania organu o powyższym, podczas gdy D.Ż. w składanych oświadczeniach mieszkaniowych podawał, iż właścicielem tej nieruchomości jest jego ojciec. Uznając, że w tych okolicznościach pobrany równoważnik jest świadczeniem nienależnym, organ nakazał jego zwrot w pełnej, pobranej bezpodstawnie wysokości. Składając odwołanie do W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. D.Ż. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej wysokości naliczonej kwoty i ustalenie sumy roszczenia za okres trzech lat w kwocie [...] zł. Zdaniem wnoszącego odwołanie popełniono błąd w naliczeniu sumy roszczeniowej, bowiem art. 118 k.c. dla roszczeń okresowych przewiduje trzy letni okres ich przedawnienia. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazując, iż na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy Policji do przedawnienia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przez funkcjonariuszy stosuje się przepisy działu 14 Kodeksu Pracy, a zgodnie z art. 291 §3 tej ustawy w sytuacji, gdy szkoda powstała z winy umyślnej, zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego. Uznając, że D.Ż. wyrządził szkodę z winy umyślnej organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 442 §1 k.c. roszczenie przedawnia się z upływem 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę, stąd w przedmiotowej sprawie brak podstaw prawnych do zastosowania trzyletniego okresu przedawnienia. W skardze na powyższą decyzję D.Ż. wniósł o jej uchylenie, kwestionując oparcie tego rozstrzygnięcia na przepisach ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy Policji (...), które w jego ocenie nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący wyjaśnił, iż nie kwestionuje konieczności zwrotu pobranego równoważnika za brak mieszkania, lecz wysokość kwoty naliczonej przez organ orzekający z okresu pięciu lat. W jego ocenie w sprawie zastosowanie ma przepis art. 118 k.c., a należność powinna zostać zasądzona za okres trzech lat. Na rozprawie, która przed tut. Sądem odbyła się w dniu [...] r. skarżący dodatkowo podał, iż składane przez niego oświadczenia mieszkaniowe były oceniane przez właściwe komórki, a organ orzekający dysponował odpisem wskazanego aktu notarialnego, z którego wynikało, że jest współwłaścicielem budynku, a nadto, że ubiegał się również o dofinansowanie na budowę domu i tam również składał dokumenty. W tych okolicznościach skarżący podniósł, iż organy rozstrzygające sprawę posiadały pełną wiedzę co do stanu faktycznego, mogły właściwie zareagować, a jemu samemu nie można zarzucać nieetycznego zachowania, tym bardziej, że umorzone zostało wszczęte w tej sprawie postępowanie karne. Skarżący wyjaśnił, że równolegle toczy się sprawa o zwrot dofinansowania na budownictwo. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo wskazując na treść roty ślubowania, które funkcjonariusz Policji składa przed podjęciem służby, a która zobowiązuje go do przestrzegania prawa. Zdaniem organu II instancji składając oświadczenia mieszkaniowe skarżący podał nieprawdę, przez co naruszył prawo, a pobrane świadczenie ma związek ze służbą, stąd prawidłowo zastosowano art. 14 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy Policji (...). Organ podkreślił, że zastosowano wyłącznie art. 14 tej ustawy, a nie przepis art. 15, gdyż sprawa nie dotyczy odpowiedzialności majątkowej, a wyłącznie jeden z jej elementów, tj. przedawnienia. Zdaniem organu świadome działanie funkcjonariusza nakazuje nie uwzględnić skargi. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik organu II instancji dodatkowo wyjaśnił, iż z akt sprawy nie wynika, aby treść aktu notarialnego była znana organowi w dniu wydania decyzji przyznającej równoważnik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 §1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270ze zm.) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 ww. ustawy, Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także decyzji wydanej w I instancji. W przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji wydane zostały z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w treści skargi, skarżący nie kwestionuje samej zasady zwrotu pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jak również ustaleń faktycznych, dokonanych w tym zakresie przez organy obu instancji. W wystąpieniach tych skarżący zakwestionował wyłącznie prawidłowość naliczenia kwoty podlegającej zwrotowi, z wskazaniem na trzyletni okres przedawnienia roszczeń o charakterze okresowym, do jakich w jego ocenie należy przyznanie przedmiotowego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Taka konstrukcja skargi oraz wcześniejszego odwołania od decyzji I instancji nakazuje uznać, iż na etapie postępowania administracyjnego skarżący w istocie zaakceptował konieczność zwrotu pobranego świadczenia, a tym samym zaakceptował uznanie, iż pobrany przez niego równoważnik ma charakter świadczenia nienależnego. Tym samym podnoszenie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, iż organy rozstrzygające sprawę dysponowały odpisem aktu notarialnego zawartego w dniu [...] r., miały tym samym możliwość weryfikacji złożonych przez niego oświadczeń mieszkaniowych, a przez to nie można zarzucić mu naruszenia etyki, nie ma wpływu na ocenę legalności obu zaskarżonych decyzji. Okoliczność ta może natomiast stanowić przesłankę do wystąpienia z wnioskiem do właściwych organów o zmianę lub uchylenie zaskarżonych decyzji, w trybach nadzwyczajnych, na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Należy jednakże wskazać, iż do akt administracyjnych sprawy załączono kserokopię postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w P. Nr 1/2001 z dnia [...] r., którym wznowiono postępowanie w sprawie pomocy finansowej udzielonej skarżącemu na budownictwo mieszkaniowe, a w którego treści organ wyjaśnił, iż postępowanie wszczęto w związku z wątpliwościami, czy budynek stanowi współwłasność, czy nastąpiło wyodrębnienie własności przez geodezyjny podział budynku. W dalszej części uzasadnienia tego postanowienia organ I instancji zobowiązał skarżącego do dostarczenia przedmiotowego aktu notarialnego z [...] r., co zdaje się wskazywać, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, treść tego aktu nie była organowi I instancji znana w momencie wydawania decyzji. Wobec treści skargi rozważenia wymaga przede wszystkim określenie przepisów prawa, na podstawie których nakazano zwrot pobranego równoważnika za okres od [...] r. Zarówno skarżący, jak i organy rozstrzygające sprawę w obu instancjach przyjęli, że do ustalenia okresu przedawnienia roszczeń z tytułu wypłaconego równoważnika zastosowanie mają przepisy ustawy Kodeks cywilny. Kwestią sporną stało się natomiast przyjęcie dziesięcioletniego okresu przedawnienia i w konsekwencji uznanie, iż skarżący zobowiązany jest do zwrotu świadczenia otrzymanego z okresu ponad pięciu lat. Zgodnie z art. 118 k.c., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi dziesięć lat. Zarówno ustawa o Policji jak i przepisy rozporządzenia w sprawie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie regulują, w jakim terminie ulegają przedawnieniu roszczenia organu związane z wypłatą przedmiotowego równoważnika. Przyjmując w niniejszej sprawie dziesięcioletni okres przedawnienia w zaskarżonej decyzji wskazano przepis art. 442 §1 k.c., zgodnie z którym roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, jednakże w każdym przypadku roszczenie to przedawnia się z upływem lat dziesięciu od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę. Skarżący, jak wynika z treści zarzutów podniesionych na rozprawie przed tut. Sądem, nie godzi się z przypisaniem mu winy, polegającej na składaniu oświadczeń mieszkaniowych niezgodnych ze stanem faktycznym. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy Policji (...) funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną w mieniu resoru spraw wewnętrznych i administracji w wyniku swego zawinionego działania lub zaniechania. Ponieważ przepisy tej ustawy nie określają bliżej pojęcia winy, to mają tu zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, które z reguły posługują się terminem wina w znaczeniu obejmującym obie jej postacie, to znaczy winę umyślną i nieumyślną. Ustalenie granicy między działaniem zawinionym i niezawinionym dokonuje się w prawie cywilnym przy pomocy tak zwanego miernika należytej staranności, to jest staranności ogólnie wymaganej w stosunkach danego rodzaju (art. 355 §1 k.c.). Z uwagi na specyfikę służby należy przyjąć, że staranność działania wymagana od funkcjonariusza oznacza, że działania lub zaniechania muszą być zgodne zarówno z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, przepisami wewnętrznymi oraz ustalonymi zakresami obowiązków służbowych. W niniejszej sprawie z treści aktu notarialnego z dnia [...] r. jednoznacznie wynika, iż tego dnia skarżący został współwłaścicielem domu jednorodzinnego, stąd w składanych po tej dacie oświadczeniach mieszkaniowych winien to wykazać, bowiem zgodnie z art. 92 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Tym samym pobierany przez skarżącego od dnia [...] r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter świadczenia nienależnego, przy czym charakter taki świadczenie to miało już w chwili spełnienia, stąd roszczenie o jego zwrot staje się wymagalne od tej chwili, a roszczenie o jego zwrot podlega dziesięcioletniemu przedawnieniu (art. 410 k.c., art. 405 k.c. w zw. z art. 118 k.c.). W tych okolicznościach za chybione należy uznać powoływanie przez skarżącego przepisu art. 118 k.c. oraz argumentowanie w oparciu o ten przepis, iż ustalenie kwoty równoważnika podlegającej zwrotowi winno uwzględniać okresowy jego charakter i przez to trzyletni okres przedawnienia tego roszczenia. W sytuacji, gdy mamy do czynienia z pobraniem świadczenia nienależnego, zwrotowi podlega cała nienależnie pobrana kwota, oczywiście z uwzględnieniem dziesięcioletniego okresu przedawnienia roszczenia. Za błędną należy uznać również tę część argumentacji zawartej w skardze, która kwestionuje powołanie w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy Policji (...). Organy rozstrzygające w sprawie właśnie poprzez przepisy tej ustawy jako podstawę prawną rozstrzygnięć powołały przepis art. 442 k.c. uznając, iż jej zakres obejmuje odpowiedzialność majątkową funkcjonariuszy Policji za szkodę wyrządzoną w majątku resortu spraw wewnętrznych i administracji wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków służbowych. Wbrew zarzutom skargi w zakresie objętym niniejszym postępowaniem, związanym ze szkodą powstałą w majątku resortu spraw wewnętrznych i administracji w wyniku pobierania nienależnego świadczenia, gdy ustalenie prawa do przedmiotowego równoważnika nastąpiło na podstawie oświadczeń mieszkaniowych niezgodnych ze stanem faktycznym, przepisy tej ustawy mają zastosowanie wprost. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z późniejszymi zmianami), skarga podlega oddaleniu. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ P. Miładowski /-/M. Dybowski jfs