II SA/Po 316/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Barbara Kamieńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Kamieńska /-/ M.Kosewska /-/ J.Szaniecka Wnioskiem z dnia [...] roku P.A. zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu - działki nr [...] w miejscowości P., gmina O. w celu zrealizowania inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych - wolnostojących - całoroczny. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Burmistrz po stwierdzeniu, że teren i rodzaj inwestycji nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr ewidencyjny [...] położonej w miejscowości P., gmina O . W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego ustalono, iż nie są spełnione warunki art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy Burmistrz stwierdził, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek w zakresie kontynuacji funkcji. Podkreślił, iż w granicach obszaru analizowanego, zgodnie z załącznikiem mapowym do analizy na terenie działek sąsiednich o nr ewidencyjnym [...], [...] (las) dostępnych z tej samej drogi publicznej nr ewidencyjny [...] stwierdzono brak zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P.A. żądając ponownego rozpatrzenia jego wniosku. W uzasadnieniu odwołania wnioskodawca wskazał, że nabyta przez niego działka została wydzielona z działki nr [...] (zabudowanej) przez co w naturalny sposób z nią sąsiaduje od strony północnej. Od strony południowej (w trakcie podziału) została wytyczona droga dojazdowa do działek [...] i [...] (rola). Przy czym w akcie notarialnym nie ma zapisu o jej służebności względem w/w działek. Odwołujący podniósł, że zabudowa jego działki stanowić będzie kontynuację zabudowy sąsiedniej działki nr [...], która ma dostęp do drogi nr [...], będącej naturalną kontynuacją drogi nr [...] i [...], jako jedynej drogi asfaltowej prowadzącej do wsi P. z K. (wnioskodawca podkreślił, że ta droga nie kończy się na wysokości jego działki). Zdaniem wnioskodawcy niecelowym byłoby ustalenie służebności gruntowej drogi dojazdowej do jego działki wzdłuż boku działki nr [...], sąsiadującego z działką nr [...] - las. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał ponadto, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 roku (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i powołał § 3 ust. 2 tego rozporządzenia. Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze sporządzonej analizy (część graficzna i opisowa) wynika, że nie jest możliwa realizacja zamierzenia inwestycyjnego na skutek braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z przeprowadzoną analizą działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] dostępne z tej samej drogi publicznej (oznaczonej nr ewid. [...]) nie są zabudowane, a więc nie można ustalić warunków zabudowy na działce nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, podnoszone w odwołaniu przez wnioskodawcę zastrzeżenia, w świetle obowiązujących przepisów nie pozwalają uznać, że zabudowa działki nr [...], która dostępna jest z innej drogi publicznej, stanowić może podstawę dla ustalenia warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. A. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną interpretację tego przepisu. W ocenie skarżącego istotą naruszenia prawa przy wydaniu decyzji przez organy obu instancji jest błędna interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, a w szczególności wadliwa interpretacja pojęcia działki sąsiedniej. Poglądy w tej sprawie wyrażone w orzecznictwie i literaturze nakazują szeroko interpretować pojęcie działki sąsiedniej oraz pojęcie kontynuacji funkcji. Dla poparcia powyższego skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych. Wnioskodawca podkreślił, że według orzecznictwa i literatury za działkę sąsiednią może być uznana każda nieruchomość mieszcząca się w obszarze analizowanym, oczywiście nieruchomość zabudowana. Skarżący zwrócił uwagę, że z mapy załączonej do zaskarżonej decyzji organu I instancji w obszarze analizowanym znajdują się cztery działki z istniejącą zabudową dostępne z drogi publicznej [...]. Zdaniem skarżącego nie ma przeszkód do uznania, iż działka nr [...] jest także dostępna z drogi publicznej [...]. Mimo to organy obu instancji stanęły na stanowisku, że działki sąsiednie w stosunku do działki [...] można uznać jedynie działki [...] i [...], które są niezabudowane i porośnięte lasem. W konkluzji skargi, wnioskodawca podkreślił, że interpretacja pojęcia działki sąsiedniej przyjęta w zaskarżonej decyzji organów obu instancji stanowi przykład niedozwolonej rozszerzającej wykładni przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium podkreśliło, że decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie analizy sporządzonej przez uprawnionego urbanistę, która jednoznacznie wykazała, że nie ma możliwości ustalenia żądanych przez wnioskodawcę warunków zabudowy. Na rozprawie w dniu 30 października 2008 roku skarżący reprezentowany przez pełnomocnika podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto wskazał, że na rzecz właścicieli działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] ustanowił służebność drogi koniecznej w celu umożliwienia dostępu do drogi publicznej - działki o nr ewidencyjny [...], a od granicy jego działki do drogi prowadzi przesieka leśna (odcinek 7-8 m.). Przy czym skarżący zaznaczył, że Dyrekcja A wyraziła zgodę na korzystanie z przesieki, na dowód czego przedłożył pismo z dnia [...] 2007 roku, które dołączono do akt sprawy. Skarżący podniósł również, że działka, której jest właścicielem ma najlepszy dostęp do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Mając na uwadze powyższą treść powołanego przepisu, Sąd przyznał rację skarżącemu, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej jego interpretacji co do pojęcia "działka sąsiednia", a dodatkowo pojęcia "dostępu z tej samej drogi publicznej". Słusznie wnioskodawca podniósł, że pojęcie "działka sąsiednia" nie dotyczy jedynie działek graniczących z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Taka interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jako działki graniczącej miałaby zbyt restryktywny charakter. Ponieważ sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji tego pojęcia, zatem nie wskazuje, iż działką sąsiednią jest tylko bezpośrednio sąsiadująca - granicząca - z terenem inwestycji. Należy za skarżącym zaznaczyć, iż w orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd nakazujący szerokie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej". Wskazuje się bowiem, że są to nieruchomości, tereny położone w okolicy, tworzące pewną urbanistyczną całość (wyrok NSA z 22.02.2006r., sygn. akt II OSK 551/05, LEX nr 194346). Podkreśla się również, że za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym “jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno konstytucyjna ochrona prawa własności (art. 21 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.), jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Zatem pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane celowościowo (wyrok NSA z 17.04.2007r., II OSK 646/06, LEX nr 322329). Kolejnym warunkiem wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt. 1 omawianej ustawy jest przesłanka dostępu z tej samej drogi publicznej. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Kryterium powyższego podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. Z kolei pod pojęciem drogi, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (wydzielonym liniami granicznymi na gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w konsekwencji błędnej interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej" organy obu instancji jako działki sąsiednie potraktowały jedynie działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] porośnięte lasem i niezabudowane. Wbrew przedstawionym, utrwalonym poglądom orzecznictwa i doktryny, nie uwzględniły innych działek znajdujących się co najmniej w obszarze analizowanym - np. działki o nr ewidencyjnym [...] (graniczącej z działką objętą wnioskiem), czy działki o nr ewidencyjnym [...]. Z kolei odnośnie przesłanki dostępu z tej samej drogi publicznej, podkreślić należy, że organy administracji nie kwestionowały, iż objęta wnioskiem działka o nr ewidencyjnym [...] ma dostęp do drogi publicznej oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Zatem niniejsza okoliczność winna zostać uznana za bezsporną. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie było natomiast ustalenie, czy droga publiczna oznaczona nr ewidencyjnym [...] i [...] jest kontynuacją drogi publicznej o nr ewidencyjnym [...], czy też są to dwie różne drogi publiczne. Jednak organy obu instancji nie wyjaśniły tej okoliczności. W konsekwencji powyższego, wobec nieprawidłowej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, zarówno Burmistrz, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego zastosowania powołanego przepisu. Stwierdzić zatem należy, iż organy obu instancji nie przeprowadziły prawidłowego postępowania dowodowego i nie ustaliły okoliczności faktycznych koniecznych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, czym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Zauważyć należy, iż ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym to organy administracji publicznej zobowiązane są, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Sąd administracyjny kontroluje natomiast to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. Wadliwe ustalenia organów obu instancji doprowadziły do załatwienia sprawy w istocie bez wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a zatem z obrazą art. 7 k.p.a. Naruszenie zaś wymienionego przepisu - zasady ogólnej postępowania administracyjnego, mającej swe źródło w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, powoduje konsekwencje w postaci naruszenia przez organy art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie tak, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. Organ I instancji dokonując błędnej interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezasadnie uznał za prawidłowe ustalenia dokonane przez uprawnionego urbanistę w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że choć powyższa analiza została sporządzona przez specjalistę, to jednak Burmistrz wydając decyzję administracyjną winien dokonać jej oceny, w tym w zestawieniu z innymi dowodami oraz z punktu widzenia prawidłowości zastosowania powołanego przepisu, mając na uwadze jego interpretację przyjętą w orzecznictwie i doktrynie. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy, dokonało niewłaściwej oceny powyższej analizy przyjmując, że została ona prawidłowo sporządzona. Dodatkowo Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że droga publiczna znajdująca się na działce o nr ewidencyjnym [...] i [...], to jest ta sama droga publiczna, co droga znajdująca się na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Stwierdziło jedynie, że jest to inna droga, ale nie wyjaśniło dlaczego są to dwie drogi publiczne. Sam fakt, że drogi te znajdują się na innych działkach ewidencyjnych nie musi przesądzać, że są to dwie inne drogi publiczne. Czym innym jest oznaczenie drogi publicznej, a oznaczenie działek ewidencyjnych, na których te drogi się znajdują. Wskazać również należy, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest mowa o dostępie z tej samej drogi publicznej, a nie o dostępie z tej samej strony drogi publicznej. Stwierdzić zatem należy, że niewyjaśnienie zawartego w odwołaniu - w ocenie Sądu logicznego - zarzutu w odpowiedni sposób - tak, aby skarżący miał poczucie, że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę i było przedmiotem rozważań organu odwoławczego, stanowi naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując powyższe, ocena legalności działania organów obu instancji prowadzi do wniosku, że naruszyły one zarówno przepisy prawa materialnego - poprzez błędną interpretację użytych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęć "działka sąsiednia" oraz dostęp z tej samej drogi publicznej - oraz przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy dodatkowo przepis art. 107 § 3 k.p.a. - które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponowny rozpoznaniu sprawy, organy obu instancji winny mieć na uwadze przede wszystkim wskazane powyżej ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać powtórnie należy, iż wprawdzie regulacja zawarta w powołanym przepisie ma na celu zagwarantowanie określonego art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu. Zatem dokonując powtórnego rozpoznania wniosku P. A., organy obu instancji winny rozważyć, czy do rozstrzygnięcia kwestii spornej - charakteru dróg publicznych znajdujących się na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] oraz [...], czy jest to jedna droga publiczna, czy też dwie różne drogi publiczne - zachodzi potrzeba sporządzenia ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działki o nr ewidencyjnym [...], tym razem z uwzględnieniem wskazanej powyżej interpretacji pojęć "działka sąsiednia" i dostęp z tej samej drogi publicznej. Organy administracji przeprowadzając ponowne postępowanie dowodowe winny w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i mając na uwadze treść art. 75 § 1 k.p.a. uwzględnić również złożone na rozprawie w dniu 30 października 2008 roku oświadczenie strony skarżącej o ustanowieniu służebności drogi koniecznej na rzecz właścicieli działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] oraz pismo Dyrekcji A w P. z dnia [...] 2007 roku, a następnie dokonać prawidłowej oceny zebranych dowodów i uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - orzekł jak w punkcie I wyroku. W punkcie II wyroku, Sąd na podstawie art. 200 powołanej ustawy orzekł o kosztach postępowania, a na podstawie art. 152 ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Kamieńska /-/ M.Kosewska /-/ J.Szaniecka MK