II SA/Po 316/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009r. sprawy ze skargi A. B.-N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2009r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga Decyzją z dnia [...] 01.2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji: budowa sześciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących na działkach nr ewid.: [...] i [...], obręb: [...], w miejscowości O . Z uzasadnienia decyzji wynikało, że teren objęty wnioskiem inwestora A. B.-N., znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zastosowanie miał przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Na podstawie Rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany, w którym przeprowadzono analizę funkcji, oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa we wskazanym przepisie. Wynik analizy doprowadził organ do wniosku, że wszystkie warunki, o których mowa w powołanej ustawie są spełnione. W ocenie organu, obszar analizowany a więc teren w najbliższym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, stanowi obszar zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej i gospodarskiej. W związku z powyższym planowana budowa sześciu budynków mieszkalnych stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej i występującej na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Podkreślono nadto, iż na pełną aprobatę zasługuje stanowisko pełnomocnika wnioskodawcy, że ewentualne dochodzenie roszczeń może zaistnieć wyłącznie w chwili korzystania z nieruchomości niezgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a to jako zjawisko przyszłe i niepewne nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W końcowej części uzasadnienia organ wykluczył, podnoszoną w toku postępowania, możliwość naruszenia zasady zaufania społecznego. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył obszerny fragment publikacji M.Jaśkowiak, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Zakamycze, 2005, wyd. II. Organ wskazał również na zgodność wyznaczonej nieregularnej linii zabudowy z wynikami analizy przeprowadzonej przez uprawnionego architekta. Odwołanie od decyzji wniosły R. A. i K. M.-B. domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wydania decyzji odmawiającej ustalenia planowanej inwestycji. Obie odwołujące wskazywały na sprzeczność pomiędzy funkcją planowanej inwestycji a istniejącą zabudową o charakterze gospodarsko-rolnym. Nadto, odwołująca K. M.-B. podkreśliła, że planowana inwestycja burzy istniejącą linię zabudowy wzdłuż drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 03.2009r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na naruszenie przepisów art., 52 ust. 2 i 53 ust. 3 i 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy o p. z. p. W szczególności podniesiono brak załącznika do wniosku inwestora w postaci mapy z zaznaczonymi granicami oddziaływania inwestycji, a także brak zaznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik do decyzji. Organ zarzucił nadto nieprawidłowość w przeprowadzeniu analizy urbanistycznej i sprzeczne z prawem podpisanie przez tę samą osobę analizy i projektu decyzji. W drugiej części uzasadnienia organ dokonał wyjaśnień dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kilku obiektów na jednej nieruchomości , zaznaczając, że uwagi te nie przesądzają o treści przyszłego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienia te organ zakończył sformułowaniem wniosku, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w kształcie objętym wnioskiem byłoby sprzeczne z zasadą kontynuacji funkcji rozumianej jako mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania i to zarówno pod względem rodzaju jak i intensywności zabudowy. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, że niemożliwym jest w niniejszym przypadku, określenie linii zabudowy, która przebiegałaby prostopadle do drogi stanowiącej obsługę komunikacyjną inwestycji, oraz procentu powierzchni zabudowy i innych parametrów zagospodarowania terenu dla planowanego przez inwestora zespołu budynków położonych na obszarze działki objętej wnioskiem, w taki sposób by stanowiło to kontynuację tych parametrów występujących już w analizowanym terenie. Organ stwierdził, że przyjąć należy, że w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia, organ I instancji za pomocą decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieuprawniony ustaliłby na przedmiotowym terenie nowe przeznaczenie nieruchomości i nowy sposób zagospodarowania terenu, które to funkcje zarezerwowane są wyłącznie dla planu miejscowego, wprowadzanego w życie według innej niż określona przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym, procedury. Organ podkreślił, że wykładnia literalna, a także celowościowa art. 59 ustawy o p.z.p. nasuwa wniosek, że zamiarem ustawodawcy było ograniczenie możliwości realizacji inwestycji za pomocą decyzji ustalającej warunki zabudowy, do jednego obiektu budowlanego na jednej nieruchomości, natomiast sytuowanie większego kompleksu budynków wymaga, zdaniem organu, wcześniejszego sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. złożyła inwestor A.B.-N., domagając się stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji w jakim zakresie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które miałoby poprzedzić ponowne wydanie decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy w sposób jasny wypowiedział się co do kwestii braku możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, tym samym przesądzając o jej treści. Zatem, bez względu na to jakie czynności przeprowadzi organ pierwszej instancji, wydanie decyzji pozytywnej będzie nieuprawnione. W ocenie skarżącej rodzi to niemożliwość wykonania decyzji (art.156 § 1 pkt 5 kpa), bowiem jest ona wewnętrznie sprzeczna. Z jednej, bowiem strony w sentencji decyzji organ wskazuje na potrzebę prowadzenia postępowania wyjaśniającego, z drugiej zaś strony w uzasadnieniu swego stanowiska w sposób kategoryczny wyraża stanowisko o braku możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała, że organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, naruszył przepis art. 138 § 2 kpa, gdyż takie rozstrzygnięcie powinno być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nadto skarżąca wskazała na niedopuszczalność wskazywania organowi I instancji sposobu zakończenia sprawy. W pozostałej części skargi wskazano na spełnienie wszystkich przesłanek art. 61 ustawy o p.z.p. Organ odwoławczy natomiast błędne zastosował przepisy prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię. W szczególności za błędne skarżąca uznała przyjęcie przez organ w zaskarżonej decyzji, że planowana linia zabudowy nie może przebiegać prostopadle do drogi stanowiącej obsługę komunikacyjną. Brak był natomiast przeszkód do sporządzenia analizy i projektu decyzji przez tę samą osobę, organ błędnie przyjął, iż nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że powodem dla którego uchylono decyzję organu pierwszej instancji były wytknięte braki w zakresie zebranego materiału. Pozostałe uwagi zawarte w decyzji są jedynie rozważaniami a nie wytycznymi wiążącymi organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga jest uwzględniona tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Zarzut podniesiony w skardze, w tym zakresie jest w pełni uzasadniony. Przepis art. 138 § 2 kpa dopuszcza przy przekazaniu sprawy, jedynie możliwość wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tymczasem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w uzasadnieniu swojej decyzji, stanowczo i jednoznacznie wykluczyło możliwość pozytywnego uwzględnienia wniosku w takim kształcie w jakim został złożony. Z całą pewnością nie można nazwać uwag Kolegium jedynie rozważaniami, jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę. Organ nie pozostawił bowiem organowi pierwszej instancji możliwości podjęcia swobodnej decyzji i przesądził o rozstrzygnięciu sprawy, tym samym naruszając zasadę dwuinstancyjności. Skoro organ odwoławczy przekroczył granice dyspozycji przepisu art. 138 § 2 zd. 2 kpa przyjąć należy, że polecenia co do negatywnego rozpoznania wniosku, o ile pozostanie w kształcie dotychczasowym, nie wiążą organu pierwszej instancji. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.02.2009 r. sygn. VII SA/Wa 936/08 LEX 478524). Taka wykładnia wskazanego przepisu powoduje, że opisane uchybienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie mogło zatem wywołać skutku w postaci żądanego w skardze uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa przez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia mimo, iż jest to wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia. Wobec tak sformułowanego zarzutu obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy nakazane przez organ odwoławczy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, dotyczyło całości lub jego znacznej części. Organ odwoławczy wskazał na naruszenie art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ustawy o p.z.p. Wbrew twierdzeniu zawartemu w decyzji do wniosku dołączono, stanowiącą część graficzną, mapę o prawidłowych parametrach. Na mapie nie zaznaczono granic obszaru na który będzie oddziaływać planowana inwestycja, ponieważ zdaniem wnioskodawcy, oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach działki, co zaznaczono w części opisowej wniosku. Jest to twierdzenie wnioskodawcy które może ale nie musi znaleźć potwierdzenie w sporządzonej przez organ analizie. Nie można natomiast wymagać aby wnioskodawca wbrew swoim założeniom wyznaczał granice oddziaływania inwestycji, które to oddziaływanie sam wyklucza. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy posiada jednak inne wady, niedostrzeżone przez organ odwoławczy, które jednak mieszczą się w granicach wskazanego naruszenia prawa to jest art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 powołanej ustawy. Wniosek ani w części opisowej, ani w części graficznej nie określa planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymóg ten określony w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b oznacza, że wnioskodawca winien opisać a następnie zaznaczyć na mapie planowany sposób zagospodarowania terenu. W części graficznej nie zaznaczono gabarytów projektowanych obiektów budowlanych. Część graficzna musi odpowiadać części opisowej, co w konsekwencji pozwoli na dokładne przeanalizowanie wniosku i wydanie decyzji w zgodzie z jego założeniami. Z tego powodu wniosek rzeczywiście nie spełniał wymogów prawa i winien być uzupełniony. Kolejnym uchybieniem wskazanym przez organ odwoławczy był błąd w przeprowadzeniu analizy urbanistycznej. Wbrew twierdzeniu tego organu załącznik do analizy zawiera na odpowiedniej mapie, wyraźnie zaznaczone granice obszaru analizowanego (§ 3 ust 1 i 2 rozporządzenia). Dokonana analiza posiada jednak inne wady których organ odwoławczy nie zauważył. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki rozumieć należy część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Na mapie zaznaczono jako front działki, jej część dostępną z drogi publicznej i ta szerokość stała się podstawą do wyznaczenia odległości do granicy obszaru analizowanego. Z tej jednak strony nie będzie się odbywał wjazd na działki objęte inwestycją. Zgodnie z wnioskiem i załącznikiem do decyzji wjazd będzie się odbywał z obszaru przeznaczonego pod drogę. W tym zakresie dokonana analiza zawiera błąd powielony w decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, że kwestia dostępności działek do drogi publicznej , określona została w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o p.z.p. Działki objęte planowaną inwestycją muszą mieć dostęp do drogi istniejącej a nie jedynie planowanej. We wniosku zaznaczono, że dojazd odbywać się będzie przez drogę na której ustanowiono służebność. W aktach administracyjnych brak jakiegokolwiek dowodu, iż taka służebność została ustanowiona. Ustalenie zatem w decyzji, że działki objęte inwestycją mają dostęp do drogi publicznej nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Analiza urbanistyczna w pkt. 4 określa między innymi wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na ok. 18%. W aktach brak jest danych odnośnie powierzchni zabudowy na działkach sąsiednich zatem wyliczenie to nie może być sprawdzone. W tym miejscu podkreślić należy że przeprowadzenie analizy polega na zebraniu danych i wyciągnięciu wniosków. Brak informacji jakie zebrano dane uniemożliwia ocenę poprawności wyciągniętych wniosków. Przeniesienie danych z wadliwej analizy do decyzji ustalającej warunki zabudowy pozwala na przyjęcie, że badana przez organ drugiej instancji decyzja była sprzeczna z prawem. Zarzut skargi, co do błędnego uznania za wykluczone aby projekt decyzji podpisała ta sama osoba co analizę urbanistyczną jest uzasadniony. Przepis art. 60 ust. 4 ustawy o p.z.p. przewiduje jedynie, aby sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Podpisany architekt J. R. spełnia to kryterium. Wyprowadzanie z tego zapisu dalszych ograniczeń jest nie uprawnione. W tych warunkach Sąd przyjął, że postępowanie wyjaśniające, do którego należy wniosek oraz analiza urbanistyczna, przed organem pierwszej instancji objęte było brakami tego rodzaju które nie mogą być uzupełnione przez organ odwoławczy, ponieważ naruszałoby to istotę dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 15.01.2009 r. sygn. III SA/Gd 349/08). Wobec powyższego skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. podlegała na podstawie art.151 p.p.s.a. oddaleniu. Pozostawiona w ten sposób w obrocie prawnym decyzja kasacyjna odpowiada prawu. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy działał w granicach prawa, choć nie wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia argumenty znalazły się w jego uzasadnieniu. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga MK