II SA/Po 316/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. C. i T. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...])złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" albo "organ II instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "K.p.a."), uchyliło decyzję Wójta Gminy T. [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz Anny i T. C. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką o nr ewid. [...], na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...] w m. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskodawcy – Anna i T. C. zwrócili się w dniu [...] lutego 2016 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Organ przytoczył następnie przebieh postępowania wskazując, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., ustalono na rzecz Anny i T. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z możliwością budowy bezpośrednio przy granicy z działką o nr ewid. [...], na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...] w m. Lusówko, jednakże decyzja powyższa została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy T. [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, a odwołanie od niej wniósł M. M. wskazując, że nie zgadza się na zabudowę w granicy z jego działką. Kolegium przytoczyło następnie treść przepisów K.p.a. regulujących postępowanie odwoławcze oraz wskazując, że w niniejszej sprawie, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ziszczone zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujących powyższą problematykę, konkludując, że organ I instancji, na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej uznał spełnienie przesłanek określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej jako "ustawa"), przyjmując, że planowana inwestycja stanowi kontynuację parametrów, cech i wskaźników kiztałtowania zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej, a także intensywności zabudowy. Jednakże w ocenie Kolegium obowiązkiem organu było wyjaśnienia możliwości dopuszczenia lokalizacji budynku w granicy z działką sąsiednią. Określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce, w tym bezpośrednio przy jej granicy jest możliwe pod warunkiem jednak, że jest ono elementem zastanego ładu przestrzennego, kontynuacją sposobu zabudowy w analizowanym terenie. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym pojęciu należy upatrywać możliwości określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na działce budowlanej. Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji w sporządzonej analizie urbanistycznej wskazał, że na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa w granicy, a co za tym idzie, planowana rozbudowa budynku mieszkalnego o pomieszczenie gospodarczo-garażowe będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W ocenie Kolegium takie wnioskowanie nie było jednak prawidłowe. Organ II instancji podniósł, że istotnie Wójt wskazał, że na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] istnieje zabudowa w granicy, ale jest to zabudowa szeregowa, na działkach nr [...] [...] [...], [...] zabudowa w granicy dotyczy budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. Sporadycznie jedynie w obszarze analizowanym występuje zabudowa w granicy działki, która nie jest zabudowa bliźniaczą ani szeregową (działki nr [...], [...]). Zdaniem Kolegium doszło tym samym do naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa, a co więcej, w sprawie zaszła również konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Mając powyższe na względzie organ orzekł na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli Anna i T. C. podnosząc, że decyzja Kolegium stanowi rezultat uporczywej złośliwości sąsiada, a przepisy prawa miejscowego dopuszczają planowaną rozbudowę. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszego sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy T. [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz skarżących warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką o nr ewid. [...], na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...] w m. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a..) okazał się uzasadniony. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że w dniu 01 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 07 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która nakazuje do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych po tej dacie stosować przepisy w brzmieniu zmienionym niniejszą ustawą. Ponieważ sprzeciw został wniesiony po wejściu w życie ustawy, do jego rozpoznania należy stosować przepisy P.p.s.a. w nowym brzmieniu. Powołane powyżej przepisy nowelizujące wprowadziły instytucję sprzeciwu od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. W myśl art. 64a P.p.s.a., po zmianach, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 P.p.s.a. w nowym brzmieniu sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e P.p.s.a. w nowym brzmieniu, wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Mając powołane przepisy na względzie, stwierdziwszy, że sprzeciw w niniejszej sprawie został wniesiony w ustawowym terminie, Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w warunkach niniejszej sprawy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Jak powyżej wskazano rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o dotychczasowe brzmienie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., który stanowił procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka treść omawianego przepisu funkcjonuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. na skutek ustawy z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiące konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Za niedopuszczalną uznaje się przy tym wykładnię rozszerzająca omawianego przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek zawartych w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Baza NSA). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 K.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 K.p.a. W realiach przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy uznał, że konieczne jest skorzystanie z art. 138 § 2 K.p.a. przyjmując, że Wójt, wydając decyzję o warunkach zabudowy wskazał, że na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] istnieje zabudowa w granicy, pomijając jednak fakt, że jest to zabudowa szeregowa, natomiast na działkach nr [...] [...] [...], [...] zabudowa w granicy dotyczy budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. Jedynie sporadycznie jedynie w obszarze analizowanym występuje zabudowa w granicy działki, która nie jest zabudowa bliźniaczą ani szeregową (działki nr [...], [...]). Zdaniem Kolegium doszło tym samym do naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa, a co więcej, w sprawie zaszła również konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu, stwierdzone przez Kolegium okoliczności nie przemawiały za koniecznością zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Brak jest bowiem podstaw do uznania, aby organ I instancji dopuścił się naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz zaniechał wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego. Zarzuty Kolegium odnoszą się bowiem do oceny zebranego materiał dowodowego i jego konsekwencji dla prawidłowości wydanej decyzji, nie zaś ewentualnych braków postępowania dowodowego. Znajduje to swój wyraz w samej treści decyzji Kolegium, które nie wskazało, jaki zakres sprawy powinien być w dalszej kolejności wyjaśniony. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy.