II SA/Po 318/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 795 zł (siedemset dziewięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ A. Łaskarzewska /-/ J. Szaniecka /-/ B. Kamieńska Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] ustalił jednorazową opłatę w wysokości 4.500 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] gm. [...], o powierzchni 915 m², oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 104/11. Obowiązkiem uiszczenia powyższej opłaty obciążono M.T. jako zbywcę powyżej opisanej działki. Wójt wydał decyzję w oparciu o treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz postanowień Uchwały Nr [...] Rady Gminy [..] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w [...] przy ul. [...] część A (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że działka nr 104/11 przeznaczona była pod użytki rolne. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy nastąpiła zmiana przeznaczenia opisanej nieruchomości na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol 2Mn). Zmiana miejscowego planu spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w opinii z dnia 4 marca 2004 r. określił różnicę pomiędzy wartością nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po zmianie planu i przed jego zmianą na kwotę 22.500zł. Procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości ustalona została w Uchwale Nr [...] na poziomie 22%, więc kwota tzw. "renty planistycznej" wyniosła 4.500zł. W dniu 3 grudnia 2003 r., więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego właścicielka działki nr 104/11 zbyła ją aktem notarialnym Rep. A [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M.T. wnosząc o jej uchylenie, bowiem organ I instancji nie uwzględnił nakładów poniesionych przez nią na tej nieruchomości, a które spowodowały podniesienie wartości działki. Odwołująca zarzuciła, że organ I instancji powinien rozliczyć poniesione przez właścicielkę działki nr 104/11 koszty założenia instalacji kanalizacyjno-wodociągowej, gazowej i energetycznej oraz budowy drogi. Stwierdziła przy tym, że z operatu szacunkowego nie wynika sposób wyliczenia przez biegłego rzeczoznawcę wzrostu wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Organ odwoławczy uznał, iż kwestionowana decyzja w świetle treści art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodna z prawem. Pomimo pisemnego wezwania właścicielka działki nie przedłożyła dowodów poniesienia nakładów na budowę infrastruktury technicznej, a przedłożony operat szacunkowy nie nasuwa żadnych zastrzeżeń. Zarzuty odwołania nie zasługują więc na uwzględnienie. M.T. wniosła skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. Skarżąca podtrzymała zarzut, iż ustalona przez organy administracji renta planistyczna nie została pomniejszona o wartość poczynionych nakładów. Podała, iż 2 grudnia 1999 r. zapłaciła kwotę 977,50 zł jako zaliczkę, którą później uzupełniła do kwoty 1.900 zł celem pokrycia kosztów uzbrojenia działki w sieć elektryczną, a 20 grudnia 1999 r. - uiściła kwotę 5.000 zł na koszty instalacji gazowej, kanalizacji oraz doprowadzenia wody. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę powołując się na swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji II instancji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2006 r. skargę oddalił uznając ją za niezasadną. W motywach rozstrzygnięcia Sąd Administracyjny wskazał, że organ I instancji zwrócił się do skarżącej, aby w zakreślonym terminie przedłożyła stosowne rachunki i wypowiedziała się co do ewentualnych nakładów poniesionych na nieruchomości pomiędzy uchwaleniem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczeniem nieruchomości na teren zabudowy mieszkaniowej, a datą jej sprzedaży. Skarżąca jednak nie odniosła się do tego wezwania i nie przedstawiła żadnych rachunków. Również w toku postępowania odwoławczego skarżąca nie przedstawiła wymaganych dowodów poniesienia kosztów i nie wyjaśniła przyczyn tego zaniechania. Brak tych dokumentów uniemożliwiał więc organom administracji odniesienie się do kwestii nakładów. Wprawdzie, z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednak nie zwalnia to zainteresowanej strony od współudziału w realizacji tego obowiązku. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, słusznie przyjęły organy administracji, że brak było podstaw do pomniejszenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości o wartość poniesionych nakładów (art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd Administracyjny podkreślił, że z niekwestionowanego operatu szacunkowego wynika wartość nieruchomości ustalona dla terenu nieuzbrojonego. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn wymienionych w przepisie art. 145 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności organom administracji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez M.T., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie nakłada na organy administracji obowiązek uwzględnia wysokości poniesionych nakładów na nieruchomości i pomniejszenia o ich wartość opłaty planistycznej, o ile nakłady te przyczyniły się do wzrostu wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skarżąca wbrew przepisom art. 39 i nast. kpa nie została prawidłowo wezwana do złożenia dokumentów dotyczących nakładów poniesionych na przedmiotowej działce, a występujący przed organami administracji ojciec skarżącej nie był prawidłowo umocowany do jej reprezentowania. Wskazane okoliczności miały wpływ na naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego (art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 2 i ust. 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji Sąd II instancji uznał, że poniesione na nieruchomości nakłady winny być odliczone od ustalonej renty planistycznej. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 106 §3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis ten wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. W niniejszej sprawie brak było bowiem okoliczności wskazujących, że przedłożone dokumenty miały charakter dowodu uzupełniającego, organy powinny ustalić ewentualnie poniesione nakłady, a Sąd może jedynie kontrolować prawidłowość tych ustaleń, a nie samodzielnie ustalać fakt poniesienia nakładów, jak i ich wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje. Zgodnie z treścią przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny. Przyjąć należy, że w związku z naruszeniem art. 39 kpa dotyczącego doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym nieprawidłowo zastosowano przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Przedwcześnie uznał więc, organ I instancji, a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że właścicielka działki nr 104/11, mimo wezwania, nie wypowiedziała się w kwestii poniesionych nakładów oraz że nie przedłożyła dokumentów na tą okoliczność. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że prawidłowo ustalono wysokość opłaty od wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie rzeczy, organ I instancji winien ponownie ustalić stan faktyczny w niniejszej sprawie poprzez prawidłowe i skuteczne wezwanie skarżącej do wykazania poniesionych nakładów na przedmiotowej nieruchomości i ich wysokości. Następnie ocenić zebrany materiał dowodowy w świetle treści przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustalić wysokość należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie uwzględniając wydatki poniesione przez właścicielkę nieruchomości, jeżeli miały one wpływ na wzrost wartości przedmiotowej działki. Podkreślenia wymaga, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 września 2004 r. Zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji administracyjnych obu instancji, wprowadzona ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004r. nr 141, poz. 1492) dotycząca m.in. uchylenia art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie pozbawia możliwości uwzględnienia nakładów poniesionych przez skarżącą na przedmiotowej nieruchomości. Jakkolwiek zasadą jest, że organ orzekający stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, to w sytuacji gdy nowy akt prawny (w niniejszej sprawie cytowana wyżej ustawa zmieniająca) nie zawiera przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby jego wpływ na sprawy będące w toku, należy uwzględnić zasady konstytucyjne obejmujące między innymi zakaz retroakcji, czy zasadę ochrony praw nabytych. W konsekwencji, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyrokach z 20.XII.2006 r. sygn. akt II OSK 626/06 i 29.VI.2007 r. sygn. akt II OSK 988/06 właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego, a który podejmował czynności prawne związane ze zbyciem tytułu prawnego do nieruchomości, w okresie obowiązywania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z 28.XI.2003 r., nie powinien być obciążony obowiązkami innymi niż te, które wynikały z unormowań obowiazujących w dacie podejmowania czynności prawnej skutkującej ustaleniem opłaty. Na marginesie jedynie, przypomnieć należy, że zgodnie z ogólnymi regułami wyceny nieruchomości (art. 149 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wartość rynkową działki nr 104/11 dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu jej wartości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rzeczoznawca ustala biorąc pod uwagę stan nieruchomości z daty uchwalenia planu miejscowego i według cen z daty jej sprzedaży. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że kierując się regułą wynikającą z przepisu art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie naruszono bowiem przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej pierwotnym brzmieniu, co miało wpływ na wynik sprawy, a także dokonano innego naruszenia przepisów postępowania (art. 39 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), a nadto art. 135 i 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w punkcie I sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje podstawę w treści art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz §2 ust. 1 i 2, §6 pkt 3 w zw. z §18 ust. 1 pkt 1a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Koszty postępowania kasacyjnego zostały uwzględnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem w punkcie II niniejszego wyroku zasądzono koszty sądowe (wpis od skargi) oraz koszty zastępstwa procesowego powstałe po ponownym rozpoznaniu sprawy. W toku powtórnego rozpatrzenia niniejszej sprawy powinnością organu orzekającego będzie uwzględnienie oceny faktycznej i prawnej oraz wskazań zamieszczonych w niniejszym wyroku. /-/ A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MK