II SA/Po 32/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej A.I. sprawy ze skargi Z., i R.L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka Wnioskiem z dnia [...] r. Z. L. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu P. o zalegalizowanie domu gospodarczego wybudowanego w latach 1974-1975 na działce w K. ul. [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu P. decyzją z dnia [...] r. nakazał Z. L. dostarczyć dokumentację inwentaryzacyjno-sprawdzającą zrealizowanego budynku gospodarczego z naniesionymi zmianami, doprowadzającymi budynek do stanu zgodnego z prawem i przepisami techniczno-budowlanymi. W oparciu o sporządzoną dokumentację organ nakazał wykonanie stosownych robót budowlanych, jeżeli konieczność ich wykonania będzie wynikać z opracowanej dokumentacji, a następnie wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł współwłaściciel nieruchomości W.B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji powinien, przed wydaniem decyzji, uwzględnić złożone dokumenty oceniając je pod kątem zgodności z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r., a następnie precyzyjnie określić jakie ewentualnie roboty winny być wykonane celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. B. na powyższą decyzję (sygn. akt. II SA/ Po 2593/03). Decyzją z dnia [...] r. PINB dla Powiatu P., na podstawie art. 40 ustawy z 24.10.1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane i art. 104 kpa, nakazał Z. L. dostarczyć w terminie 14 dni dokumentację inwentaryzacyjno-sprawdzającą budynku gospodarczego i następnie wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie budynku. W wyniku wniesionego przez W. B. odwołania WINB decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z przedłożonej dokumentacji, opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane wynika, że budynek nie wymaga remontu oraz nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nadaje się do użytkowania, wobec czego brak jest podstaw do nakazania jego rozbiórki. Skargę na powyższą decyzje wniósł W. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19.11.2004r. (sygn. akt II SA/Po 129/04) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB dla Powiatu P. z [...] r. Uzasadniając wyrok wskazano, że przed wydaniem decyzji z [...] r. organ I instancji nie dokonał analizy złożonej przez Z. L. dokumentacji zgodnie z art. 37 ut. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Brak było podstaw do domagania się dokumentacji, która została już złożona do akt. Posiadanie dokumentacji inwentaryzacyjnej mogło skłonić organ nadzoru do żądania dodatkowej dokumentacji, która uszczegóławiałaby jakieś zagadnienia, wyjaśniała wątpliwości powstałe w wyniku analizy dokumentacji już posiadanej. W ocenie Sądu obie decyzje naruszyły przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., który stanowi o konieczności wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem. Wyrokiem z 16.02.2005r. Sąd uchylił również decyzję WINB z [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB dla Powiatu P. z [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego. W uzasadnieniu sąd stwierdził, że w obrocie prawnym nie mogły się ostać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie albowiem Sąd wyrokiem z 19.11.2004r. uchylił decyzje nakazujące przedłożenie dokumentacji koniecznej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. PINB dla Powiatu P. decyzją z dnia [...] r. nakazał Z. L. dostarczyć zaktualizowane (w szczególności pod względem warunków technicznych określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz po pożarze z [...] r.) 3 egz. projektu budowlanego (dokumentacji inwentaryzacyjno-sprawdzającej) przedmiotowego budynku gospodarczego w terminie 30 dni od otrzymania niniejszej decyzji i przed przystąpieniem do użytkowania budynku wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie oraz wykonać wypełnienie spoin zaprawą cementową i naprawić podłoże betonowe w pomieszczeniu gospodarczym, w którym [...] r. nastąpił pożar, określonym w projekcie z [...] r. jako pomieszczenie nr 1. W wyniku rozpatrzenia odwołania W. B. WINB decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł W. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem dnia 5.12.2005r. (sygn. akt II SA/Po 899/05) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB dla Powiatu P. z [...] r. wskazując, że nałożony decyzją organu I instancji na Z. L. obowiązek przedłożenia zaktualizowanej pod względem warunków technicznych określonych w rozporządzeniu z 2002r. dokumentacji inwentaryzacyjno-sprawdzającej był niezasadny. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ust. 2. Z przepisu ust. 2 art. 103 wynika, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Faktem jest, że przedmiotowy budynek gospodarczy stanowiący współwłasność Z. L. i R. L. oraz W. B. wybudowany został w latach 1974-1975 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec takich obiektów zastosowanie mają zatem przepisy ustawy Praw budowlanego z 1974r. i wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Zatem sprawie należało zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), a nie, jak błędnie wskazano, przepisy rozporządzenia z 2002r. Nadto jak uprzednio wyjaśnił Sąd w wyroku z 19.11.2004r. (II SA/Po 129/04) podstawą nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjno-sprawdzającej nie może być art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., a jedynie art. 56 ustawy. Tym samym organ odwoławczy, wbrew wytycznym Sądu, ponownie oparł decyzję w zakresie wspomnianego obowiązku o przepis art. 40 ustawy. Ponadto w ocenie Sądu rozpoznającego wówczas sprawę organy naruszyły przepis art.153 p.p.s.a.. Wbrew ocenom i wskazówkom, co do dalszego postępowania, zawartym w wyroku tut. Sądu z dnia 19 listopada 2004 roku (II SA/Po 129/04) zażądały dostarczenia dokumentacji inwentaryzacyjno sprawdzającej. Nie uwzględniły podnoszonej w tamtym wyroku okoliczności, iż dokumentacja co do stanu technicznego obiektu została złożona przez skarżącą, co zdaniem Sądu rozpoznającego wówczas sprawę winno skłonić organ do żądania jedynie dodatkowej dokumentacji, która uszczegóławiałaby jakieś zagadnienia, wyjaśniałaby wątpliwości powstałe w wyniku analizy dokumentacji już posiadanej. Sąd w wyroku z dnia 5 grudnia 2005 r. nakazał ponowne rozważenie zgromadzonej w aktach dokumentacji technicznej co do jej kompletności, czy wymaga uzupełnienia także z uwagi na pożar jaki wybuchł w dniu [...] roku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB dla Powiatu P. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. i art. 104 kpa nakazał Z. L. dostarczyć 3 egz. projektu budowlanego budynku gospodarczego zlokalizowanego w P., przy ul. [...], na działce nr ewid. [...], z naniesionymi zmianami, doprowadzającymi budynek do stanu zgodnego z prawem i przepisami techniczno-budowlanymi pod względem warunków technicznych określonych rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z 3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) w terminie 30 dni od otrzymania decyzji i przed przystąpieniem do użytkowania budynku wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że budynek gospodarczy wymaga sporządzenia ekspertyzy technicznej w oparciu o warunki techniczne z 1980r. przez osobę uprawnioną do projektowania, gdyż zgodnie z zaświadczeniem Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z [...]r. w budynku [...] r. miał miejsce pożar, a sąd administracyjny zwrócił uwagę na to, ze w tej konkretnej sytuacji ma zastosowanie rozporządzenie z 3 lipca 1980r. Budynek nie powoduje obecnie zagrożenia bezpieczeństwa i nadaje się do użytkowania, co potwierdza opinia techniczna z [...] r., która została sporządzona po pożarze przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. W opinii tej zalecono wypełnienie spoin zaprawą cementową i naprawę podłoża betonowego w pomieszczeniu gospodarczym nr 1. Istnieje zatem możliwość zalegalizowania budynku, po uprzednim wykonaniu czynności nakazanych niniejszą decyzją. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. B. Podniósł, iż pismem z [...] r. zwrócił się z prośbą o umożliwienie mu jako stronie postępowania uczestnictwo w nim poprzez przesłanie dokumentacji sprawy na jego koszt, w terminie umożliwiającym zasięgnięcie opinii w tym zakresie. Organ I instancji zlekceważył pismo odwołującego się nie udzielając na nie odpowiedzi. Dlatego W. B. w związku z pozbawieniem go roli uczestnika postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z [...] r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, by organ I instancji od daty wydania wyroku przez Sad podjął jakiekolwiek czynności w sprawie. Decyzja organu I instancji również w żaden sposób nie precyzuje jakie kwestie wymagają uszczegółowienia, w tym nie wskazuje jakie dodatkowe stwierdzenia muszą się znaleźć w żądanej dokumentacji, ponad stwierdzenie wynikające z dokumentacji już dostarczonej przez inwestora Z. L., tak by na jej podstawie móc stwierdzić zgodność istniejącego budynku z przepisami rozporządzenia z 3.07.1980r. Skargę na powyższą decyzję złożyli Z. i R. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB dla Powiatu P. z [...] r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania odwołania W. B. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż organ II instancji oparł się wyłącznie na wynikach dotychczasowych postępowań, w tym sądowych, przyjmując jednak chybione ustalenia uzasadnienia wyroku, które zostały częściowo sprostowane. Organ nie ustosunkował się natomiast do istniejących w sprawie sprzeczności. Ocenie materiału zgromadzonego w sprawie poświęcił kilka lakonicznych zdań zawartych w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji. Nie wykazał przy tym szczegółowo dlaczego twierdzenia lub dowody przeciwne uznał za chybione i odrzucił. Organ odwoławczy pominął całkowicie wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu z 16.02.2005r. W wyroku tym Sąd wskazał przede wszystkim kto jest stroną postępowania ograniczając krąg uczestników postępowania do osób wskazanych w uzasadnieniu wyroku. W wyroku tym nie nałożono dodatkowych obowiązków na organy administracyjne, zmierzających do uzupełnienia istniejącej dokumentacji bądź nakazujących przeprowadzenie ekspertyzy, czy dokonania innych czynności. Na dalszym etapie sprawy nie stosowano się do wytycznych tego wyroku, rozszerzając zbytecznie krąg osób uprawnionych do udziału w postępowaniu. Nadto skarżący podali, że zgodność istniejącego budynku z przepisami dotyczącymi warunków technicznych była wielokrotnie badana. Stan techniczny nie uległ zmianie, a przepisy będące podstawą oceny nie nałożyły dodatkowych obowiązków. Dlatego żądanie kolejnych, a zbędnych dla sprawy, czynności jest wyłącznie kolejną próbą przewlekania postępowania. W ocenie skarżących organ nie wziął również pod uwagę, że wyrok Sądu z 5.12.2005r. został sprostowany postanowieniem z 25.04.2006r. albowiem zawierał niedokładności. W świetle powyższego konieczne jest wyjaśnienie wątpliwości wynikających z uzasadnień trzech wyroków Sądu w tej samej sprawie oraz ujednolicenie stanowiska Sądu poprzez wydanie dyrektyw interpretacyjnych dotychczasowych wyroków. W tej bowiem sytuacji organ odwoławczy dokonuje dowolnej interpretacji tychże wyroków i to w części wybiórczej i obciąża w sposób nieuzasadniony dodatkowymi obowiązkami skarżącą i organ I instancji. WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) Przedmiotowy budynek gospodarczy został bowiem wybudowany w warunkach samowoli budowlanej w latach 1974-1975, a zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przepisu art. 48 (dot. nakazu rozbiórki) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. Prawo budowlane z 1974r. Orzeczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. z dnia [...] r. zatytułowane "decyzja" wydano w oparciu o przepis art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Wskazać należy, że na podstawie tego przepisu organ, w toku postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, wzywa stronę do przedłożenia odpowiednich dokumentów celem wyjaśnienia kwestii technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym (por. wyrok NSA z 13.12.1985r., II SA 1843/85, ONSA 1985/2/35). Ich rodzaj określa wspomniany art.56 ust.1 stanowiąc o dopuszczalności żądania informacji, udostępnienia materiałów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu do użytku, utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dot. projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Dopiero w oparciu o przedłożoną przez stronę ekspertyzę (lub inne dokumenty) organ podejmuje decyzję, w której rozstrzyga o sposobie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. W ocenie Sądu organ I instancji błędnie nazwał wydany przez siebie akt administracyjny "decyzją". O zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji lub postanowienia decyduje jego merytoryczny charakter, nie zaś jego nazwa. Wydane na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r orzeczenie miało na celu wyjaśnienie określonych kwestii technicznych obiektu. Odnieść należy doń zatem normy art. 123§ 1 i 2 kpa. W myśl zacytowanego artykułu poszczególne kwestie wynikające w toku postępowania nie rozstrzygające o istocie sprawy stanowią przedmiot postanowień, nie decyzji. Stąd orzeczenie Powiatowego Inspektora wbrew nazwie stanowi w istocie postanowienie. Odnieść mogą się do niego jedynie te regulacje kodeksowe, które przewidziane zostały dla postanowień. I tak stosownie do przepisu art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Zarówno kpa, jak i przepis art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., będący podstawą orzeczenia, nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie. Reasumując, stwierdzić należy, że postanowienie PINB dla powiatu P. [...] r. zatytułowane "decyzja" było niezaskarżalne. Dlatego organ odwoławczy rozpoznając odwołanie W. B. dopuścił się naruszenia prawa. Naruszenie to polega na uznaniu dopuszczalności środka zaskarżenia od postanowienia organu I instancji zobowiązującego Z. L. do przedłożenia projektu budowlanego i rozstrzygnięciu w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa w sytuacji, gdy postanowienie w myśl przepisów nie podlegało kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 26.04.1999r., IV SA 639/97, Lex nr 47263; wyrok NSA z 19.03.1998r., IV SA 881/96, Lex nr 43335). Zdaniem Sądu naruszenie to stanowiąc przekroczenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy wyczerpało znamiona przepisu art.145§1pkt.1lit.cp.p.s.a. Stąd orzeczenie organu II instancji musiało zostać uchylone. Dlatego orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku. Na marginesie zwrócić należy uwagę, że w istocie jak wynika z zacytowanego wyżej przepisu art. 56 ust.1 prawa budowlanego z 1974 r. nie upoważnia on organu do nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego. Organ od inwestora może żądać jedynie informacji i udostępnienia materiałów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu do użytku, utrzymaniem obiektu, do użytku, pracowania instrukcji eksploatacyjnej, dostarczenia technicznych ekspertyz co do stanu obiektu budowlanego. A zatem nałożony przez Powiatowego Inspektora obowiązek nie pozostaje w zgodzie z wyżej zacytowanym przepisem, który wskazano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zważyć należy, że pojęcia "projekt budowlany", "ekspertyza techniczna" nie są tożsame wbrew temu co wynikałoby z uzasadnienia tej decyzji . Decyzja zaś nie może nasuwać żadnych wątpliwości, w tym co do brzmienia rzeczywistego nakazu skierowanego do strony. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wbrew art. 153 p.p.s.a. rozstrzygając postąpił sprzecznie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w poprzednio wydanych wyrokach tut. Sądu z dnia 19 listopada 2004r. oraz z dnia 5 grudnia 2005r.(II SA/Po366/04.II SA/Po899/05). Nie wziął pod uwagę bowiem dokumentów, dostarczonych przez Z. L., zatytułowanych "Inwentaryzacja", "Opinia techniczna budynku po pożarze". Nie wyjaśnił dlaczego pominął jej istnienie pomimo wyrażnych wskazówek Sądów, poprzednio rozpoznających sprawę. O ile złożona przez skarżącą dokumentacja nie odpowiada wymogom należy to wyrażnie zaznaczyć odnosząc naruszenie do odpowiednich norm, w tym do przepisu art. 56 cyt. ustawy prawo budowlane z 1974r Wprawdzie tego rodzaju ocena rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora z przyczyn podanych w niniejszym uzasadnieniu nie mogła doprowadzić do jego uchylenia w postępowaniu odwoławczym ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym jednak może być rozważona przez organ I instancji, który podejmować będzie dalsze czynności w sprawie. W istocie bowiem rozstrzygnięcie wydane w oparciu o art. 56 ust.1 prawa budowlanego z 1974r., to postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Te zaś na mocy art.77§2 kpa organ może w każdym stadium postępowania zmienić uzupełnić lub uchylić. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka MK