II SA/Po 32/20

Dnia 1 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 roku sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], znak [...] Starosta [...], na podstawie art. 35, ust. 1, art. 33, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwanej dalej: Prawo budowlane) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: Kpa), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2016 r., w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej: Spółka; Skarżąca; Inwestor) na budowę Elektrowni Wiatrowej WTG_S -9 w [...], wraz z infrastrukturą towarzyszącą (fundament pod konstrukcję wieży elektrowni wiatrowej wraz z masztem oraz placem składowo-manewrowo-montażowym i wewnętrzną drogą dojazdową), na dz. nr [...], [...], [...], w [...], powiat [...] (dalej odpowiednio: Elektrownia; inwestycja). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że planowana inwestycja znajduje się na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w zakresie lokalizacji zespołu elektrowni wiatrowych, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Do wniosku załączono projekt budowlany wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnymi na dzień opracowania projektu oraz decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kolejno organ opisał stan faktyczny w sprawie wskazując, że pismem z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 98 § 1 Kpa, Inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ zawiadomił strony, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie, zaś w wyniku zawiadomienia otrzymano zwrot korespondencji z informacja, że jedna ze stron zmarła. Po wyjaśnieniu sprawy, w dniu [...] sierpnia 2016 r., ponownie zawiadomiono strony o złożeniu wniosku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i zawieszeniu postępowania oraz zgodnie z art. 10 Kpa powiadomiono o możliwości czynnego udziału w postępowaniu i zapoznania się aktami sprawy . Kolejno organ wskazał, że wobec braku sprzeciwu stron, postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. organ zawiesił postępowanie. Natomiast pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. został złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, wskutek czego - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Starosta postępowanie podjął, o czym z zachowaniem wymogów art. 10 § 1 Kpa zawiadomił strony postępowania. Kolejno organ podniósł, iż w dniu [...] września 2019 r., wpłynęło pismo współwłaścicieli działki nr [...], w [...] - B. A., A. A., P. A., M. U. i D. K., informujące, iż osoby te nie wyrażają zgody na zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę Elektrowni, motywując to tym, że będąc właścicielami działki nr [...] nie podpisywali żadnej zgody na dzierżawę gruntu z firmą [...] Sp. z o.o., a zatem Inwertor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Z tego względu organ wydał decyzję negatywną, a wniosek nie był dalej rozpatrywany. Od powyżej decyzji odwołanie złożyła [...] Sp. z o.o. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wybiórczą analizę będących w posiadaniu organu pierwszej instancji dokumentów i informacji, poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o wniesieniu przez właścicieli działki nr [...] w [...] pisma z dnia [...] września 2019 r., dokonanie rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wyłącznie w oparciu o treść tego pisma z dnia [...] września 2019 r. (bez umożliwienia Inwestorowi zapoznania się z jego treścią i wyrażenia stanowiska w tym zakresie), z pominięciem treści złożonego przez Inwestora w tej sprawie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] w [...], co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia przez organ pierwszej instancji błędnych i niepełnych ustaleń, a w konsekwencji do wydania wadliwej decyzji; 2. art. 10 § 1 i art. 81 Kpa polegające na niezapewnieniu Inwestorowi czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwieniu mu dokonania czynności procesowych w sprawie, poprzez pozbawienie Inwestora możliwości wypowiedzenia się co do treści pisma złożonego przez właścicieli działki nr [...] w dniu [...] września 2019 r. i wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; 3. art. 98 § 1 Kpa polegające na odmowie zawieszenia przedmiotowego postępowania na wniosek Inwestora, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy nie wynika, aby nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania na wniosek strony Odwołująca się podniosła w szczególności, że Starosta w dniu [...] września 2019 r. wydał postanowienie o odmowie zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, powołując się na rzekomy sprzeciw pozostałych stron postępowania odnośnie zawieszenia postępowania, a następnie w dniu [...] września 2019 r. wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Inwestor zapoznał się z treścią pisma właścicieli działki nr [...] dopiero w dniu [...] września 2019 r. w związku z przeglądaniem akt sprawy. Podkreślono, że do wniosku o pozwolenie na budowę Inwestor załączył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, obejmujące wszystkie działki podane we wniosku, w tym również działkę nr [...] w [...]. W toku prowadzonego postępowania Organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do złożonych oświadczeń, jak również nie domagał się od Inwestora złożenia dodatkowych wyjaśnień w tym przedmiocie. Po otrzymaniu pisma właścicieli działki nr [...] organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie bez weryfikacji treści wskazanego pisma, bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i bez umożliwienia Inwestorowi wypowiedzenia się co do treści tego pisma. Obowiązkiem organu było zaś w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego Inwestora w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie i podniósł w szczególności, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonania i sprawdzenia projektu przez osobę uprawnioną. Zgodnie z art. 35 ust.4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kompletność wniosku o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno- budowlanej sprawdza na podstawie art. 33 Prawa budowlanego. Wskazany przepis wylicza jakie dokumenty inwestor zobowiązany jest załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Kolejno organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć jako "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych" (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Przenosząc rozważania na grunt sprawy organ wywodził, że do wniosku o pozwolenie na budowę Inwestor załączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jako tytuł prawny do nieruchomości wskazał umowę dzierżawy nieruchomości dla budowy i eksploatacji elektrowni wiatrowej z dnia [...] września 2011 r. zawartą pomiędzy B. A. oraz [...] Sp. z o.o. obejmującą m. in. działkę nr [...]. Tymczasem w toku postępowania, do organu I instancji, wpłynęło pismo właścicieli działki o nr [...] w [...], w którym poinformowali, iż nie wyrażają zgody na realizację przedsięwzięcia. Na tym tle organ wskazał, że złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie, nie wynika wniosek przeciwny. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne. Organ I instancji winien ocenić złożone przez Inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w Kpa. Tymczasem Starosta w żaden sposób nie dążył do zbadania powyższej kwestii. Organ odwoławczy podkreślił, że w szczególności w aktach brak jest umowy dzierżawy, na podstawie której inwestor miał uzyskać prawo do nieruchomości na potrzeby realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem Wojewody, wobec zaistniałych wątpliwości Starosta powinien wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień i przedstawienia wspomnianej umowy, a następnie dokonać analizy dokumentacji pod kątem posiadania, bądź nie, prawa do dysponowania nieruchomością. Nie jest wystarczające bowiem samo stwierdzenie, że inwestor w związku z wniesionym pismem stron prawo to utracił. Wojewoda skonstatował, że ponownie rozpatrując sprawę Starosta winien uzupełnić w niezbędnym zakresie materiał dowodowy, by ustalić faktyczny stan sprawy zgodny z rzeczywistością, dopiero wówczas organ będzie w stanie ocenić czy inwestor dysponuje prawem do wskazanej nieruchomości. W drugiej kolejności Wojewoda zarzucił, iż organ I instancji nie ustalił kręgu stron postępowania. Wskazał przy tym, iż w ramach postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron ulega zawężeniu w stosunku do ogólnej regulacji Kpa (art. 28 Kpa), bowiem zastosowanie znajdują przepisy prawa materialnego - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącym lex specialis, w kontekście art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ za strony postępowania uznał jedynie wnioskodawców, albowiem brak w rozdzielniku decyzji innych stron postępowania. Po wtóre, Wojewoda stwierdził, że organowi I instancji umknęło, iż dnia 16 lipca 2016 r. w życie weszła ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zaś zgodnie z przepisami przejściowymi wskazanej ustawy, w szczególności z art. 13 ust. 3 ustawy postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem Inwestora złożonym dnia [...] lipca 2016 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Organy były więc zobowiązane ustawowo do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy dotychczasowe. Wojewoda wskazał jednakże, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, powyższe nie ma znaczenia dla kwestii ustalenia kręgu stron postępowania. Co do zasady, obszar oddziaływania elektrowni, będzie zatem wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zgodnie z tym przepisem odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). W ocenie Wojewody wobec powyższego należy przyjąć, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje nieruchomości położone w odległości stanowiącej dziesięciokrotność wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli. Zatem za strony postępowania organ powinien uznać wszystkie osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w tak wyznaczonym obszarze. W konsekwencji, w ocenie Wojewody, Starosta jest zatem zobowiązany do ponownego ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa proceduralnego. Organ odwoławczy podkreślił, że zasada czynnego udziału stron ma fundamentalne znaczenie w toku postępowania administracyjnego, bowiem okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, mogłaby stanowić podstawę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, stąd też w przypadku naruszenia tej zasady w pełni uzasadnione jest orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 Kpa o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 Kpa poprzez bezpodstawne uznanie przez organ II instancji za przesłankę zastosowania wskazanego przepisu okoliczności, jakoby organ I instancji nie wyznaczył poprawnie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu i w konsekwencji nie ustalił prawidłowo kręgu stron przedmiotowego postępowania, podczas gdy obszar oddziaływania obiektu został prawidłowo określony przez projektanta w projekcie budowlanym, a zatem organ I instancji prawidłowo nie kwestionował ustaleń w tym zakresie. Strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej Wojewoda słusznie wskazał, że organ I instancji dopuścił naruszenia obowiązujących przepisów proceduralnych postępowania administracyjnego poprzez nie powiadomienie wszystkich stron postępowania i uniemożliwienie im wypowiedzenia się w sprawie, a także nie sprostał wymogowi stawianemu przez przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uchylenie się od ustalenia czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie skarżąca poparła stanowisko organu II instancji. Zdaniem Spółki nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że Starosta nie wyznaczył poprawnie obszaru oddziaływania obiektu i – w konsekwencji – nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania. Obszar oddziaływania obiektu został, w jej ocenie, właściwie określony w projekcie budowlanym przez projektanta, a zatem organ I instancji prawidłowo nie kwestionował ustaleń w tym zakresie. Nie można zaś zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że Staroście umknęło, iż dnia 16 lipca 2016 r. w życie weszła ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (zwana dalej: ustawa o elektrowniach wiatrowych) oraz, że co do zasady obszar oddziaływania elektrowni będzie zatem wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy o elektrowniach wiatrowych. W tej mierze skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowe i doktrynę wywodząc, iż nie można twierdzić, że obszarem oddziaływania elektrowni wiatrowej - w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - jest obszar w odległości równej lub większej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej), zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy. Spółka podkreśliła też, powołując się na orzecznictwo sądowe, że nie można również abstrahować od treści art. 15 ust. 2 i ust. 4 ustawy o elektrowniach wiatrowych, zgodnie z którymi plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy zachowują moc, a jeżeli w planie miejscowym przewiduje się lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, przesłanki odmowy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydania pozwolenia na budowę lub, w przypadku zgłoszenia, wniesienia sprzeciwu, nie stanowi fakt, iż inwestycja ta nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4 tej ustawy (tj. kryterium zachowania odległości dziesięciokrotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej). Z powołanych powyżej przepisów wynika zatem, że jeżeli na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to ewentualne ograniczenia w sposobie zagospodarowania tych nieruchomości, które znajdują się w odległości do dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej, nie wynikają z art. 4 ustawy o elektrowniach wiatrowych (skoro kryterium odległości nie jest brane pod uwagę w takim przypadku), a ewentualne ograniczenia dla tych nieruchomości wynikają wyłącznie z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie. Spółka podniosła również, że w art. 15 ust. 8 ustawy o elektrowniach wiatrowych przewidziano, że w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o elektrowniach wiatrowych dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych. Skoro zatem możliwe jest uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynków mieszkalnych na podstawie przepisów dotychczasowych, a zatem bez konieczności zachowania odległości od elektrowni wiatrowych, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o elektrowniach wiatrowych, a w konsekwencji możliwe jest uzyskanie pozwolenia na budowę ewentualnie dokonanie zgłoszenia dla budynków mieszkalnych niespełniających kryterium odległości określonych w art. 4 ustawy o elektrowniach wiatrowych, na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy o elektrowniach wiatrowych (z którego wynika, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się lokalizację budynków mieszkalnych, to nie odmawia się wydania pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych, choćby nie spełniały one wymogów zachowania odległości wskazanych w art. 4 ustawy o elektrowniach wiatrowych), to nieuzasadnione jest wyznaczanie obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowej w oparciu o treść art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o elektrowniach wiatrowych, a zatem art. 4 ustawy o elektrowniach wiatrowych nie znajduje zastosowania przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Końcowo Spółka stwierdziła, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania częściowo nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 Kpa. Ponadto brak uchylenia decyzji organu II instancji skutkowałby, zdaniem skarżącej, prowadzeniem postępowania przez Organ I instancji, na podstawie błędnego wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a zatem z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej: Ppsa) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa). Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 Kpa, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 Kpa. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 Kpa, dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie wystąpił przypadek uzasadniający w niewątpliwy sposób kasację decyzji organu I instancji. Uzasadnienie organu odwoławczego wskazuje i uzasadnia okoliczności mieszczące się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 Kpa. Jednocześnie brak możliwości konwalidowania wad postępowania pierwszoinstancyjnego poprzez zastosowanie instytucji z art. 136 Kpa, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny) wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten stwierdził kilka, opisanych szczegółowo powyżej, uchybień, które – w jego ocenie – skutkować musiały uchyleniem rozstrzygnięcia Starosty. Przypomnieć zatem jedynie należy, że w ocenie Wojewody organ I instancji nie dokonał sprawdzenia wniosku pod kątem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, do czego był zobowiązany, poprzestając na konstatacji o braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ten zarzut był konsekwencją uznania innego uchybienia organu I instancji, a mianowicie braku oceny złożonego przez Inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w Kpa i arbitralnego oparcia się na oświadczeniu współwłaścicieli działki nr [...]. Wreszcie, zdaniem Wojewody, organ I instancji nie ustalił kręgu stron postępowania, za strony postępowania uznając jedynie wnioskodawców bez wskazania podstaw prawnych takiego działania, co w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych tym bardziej wymagało uzasadnienia. Wnosząca sprzeciw Spółka co do zasady zdaje się podzielać te zarzuty, z uwagi jednak na niekorzystną dla niej, jako Inwestora, zmianę przepisów (wspomniana ustawa) kontestuje kwestię sposobu ustalenia kręgu stron postępowania. Na tle powyższego Sąd stwierdza, iż kontrolując decyzję organu II instancji w związku z wniesieniem sprzeciwu, we wskazanych powyżej granicach wynikających z istoty sprzeciwu, Sąd podzielił ustalenia dokonane przez Wojewodę i podniesione przez niego zarzuty uznając je za w pełni zasadne. Wywody organu odwoławczego są jasne i logiczne, oparte o obowiązujące przepisy. Stanowisko Wojewody jest przy tym należycie uzasadnione w treści decyzji i Sąd to stanowisko podziela, czyniąc własnym. Podziela je zresztą, jak wspomniano - co do zasady - sama Skarżąca. Wątpliwości Spółki dotyczą sposobu ustalania kręgu stron postępowania. Sąd wskazuje zatem, że w ramach postępowania zainicjowanego sprzeciwem nie może badać merytorycznie rozstrzygnięcia organu I i II instancji, jednak odnosząc się do zarzutów sprzeciwu wskazać należy, że w ocenie Sądu organ odwoławczy nie przesądził sposobu ustalenia kręgu stron postępowania, a jedynie wskazał, iż nie uczyniono tego prawidłowo. W decyzji Starosty kwestia ta nie jest bowiem w ogóle rozważana, z akt sprawy nie wynika sposób ustalenia kręgu stron postępowania, a już z całą pewnością nie odniesiono się zmiany przepisów, która kwestii tej bez wątpienia dotyczy (tj. ustawy dnia 20 maja 2016 r.). Wojewoda w wytycznych nakazuje zatem dokonanie ustalenia kręgu stron postępowania oraz uzewnętrznienie tego procesu w uzasadnieniu decyzji przez Starostę z odniesieniem się do obowiązujących przepisów, co niewątpliwie jest konieczne. W związku z wejściem w życie nowych przepisów wymagane jest zatem odniesienie się do nich i uzasadnienie stanowiska co do ich zastosowania, bądź nie zastosowania, w sprawie. Brak rozważań w tej mierze stanowił uchybienie powodujące konieczność uchylenia decyzji Starosty. Prawidłowość natomiast ponownego (na skutek kasacyjnej decyzji Wojewody) stanowiska organu I instancji co do kręgu stron postępowania będzie następnie podlegać kontroli instancyjnej, jeśli taka będzie wola stron. Niewątpliwie natomiast, jak podnosi się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2115/14, LEX nr 2108450) organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo oceniać złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w Kpa. Czego, jak wykazano, nie uczynił. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, iż w przypadkach wątpliwych pod względem prawnym rozstrzygnięcie w tym zakresie należy zaś do sądu powszechnego. Wreszcie, bezsprzecznie też organ I instancji nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 35 Prawa budowlanego. W opisanych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 151a § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z [...] listopada 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).