II SA/Po 320/21

Dnia 13 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...].2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Prezydent Miasta P. (dalej jako Prezydent lub organ I instancji) postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 217 i art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej k.p.a.) krze związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 poz. 1333, dalej pr. bud.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. C. (dalej jako strona lub skarżący) odmówił wydania zaświadczenia o treści, że samowolna odbudowa w 2010-2011r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego po obrysie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wcześniej istniejącego oraz odbudowa budynku gospodarczego po obrysie budynku gospodarczego wcześniej istniejącego zlokalizowanych na terenie działki nr [...], arkusz [...], obręb K. położonej w P. przy ul. [...] - jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu, część C - Krzyżowniki Północ (zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania nr CVI/1216 /IV/2006 z 24 października 2006 r. - Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2006 r., nr 202, poz. 4810, z 14 grudnia 2006 r.). Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] marca 2017 r. R. C. - reprezentowany przez adwokata M. J. wystąpił o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu, część C - Krzyżowniki Północ (dalej w skrócie m.p.z.p.), w ramach postępowania legalizacyjnego, dla odbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego po obrysie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wcześniej istniejącego oraz odbudowy budynku gospodarczego po obrysie budynku gospodarczego wcześniej istniejącego zlokalizowanych, na działce nr [...], arkusz [...], obręb K.; położonej w P. przy ul. [...]. Do uzyskania powyższego zaświadczenia sprawcę samowoli budowlanej zobowiązał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem nr [...] z [...].12.2016 r. (znak [...]). Postanowieniem z [...] maja 2017 r. Prezydent Miasta P. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu podano, że w m.p.z.p. przedmiotowa działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny lasów w klinie zieleni dla którego ustala się, zgodnie z: - § 4 pkt 6 lit. b tiret 2 - dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy; - § 4 pkt 6 lit. c tiret 1 - zakazuje się rozbudowy istniejących budynków; - § 4 pkt 9 lit. b tiret 1 - zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów małej architektury oraz z zastrzeżeniem pkt 10 który określa zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (duktów leśnych, dojazdów do nieruchomości, linii elektroenergetycznych). Następnie wskazano, że zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym w latach poprzedzających uchwalenie m.p.z.p. przedmiotowa działka była niezabudowana (zdjęcia lotnicze pozyskane z Systemu Informacji Przestrzennej ZGiKM Geopoz z lat 2006 i 2010); w związku z czym nie można stwierdzić, że ww. samowola budowlana jest w istocie zachowaniem istniejącej zabudowy. Opisana wyżej inwestycja polegająca na odbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego po obrysie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wcześniej istniejącego oraz odbudowa budynku gospodarczego po obrysie budynku gospodarczego wcześniej istniejącego doprowadziła do samowolnej budowy dwóch nowych obiektów budowlanych. Przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym (zdjęcia lotnicze pozyskane z Systemu Informacji Przestrzennej ZGiKM Geopoz z lat 2012 i 2014 oraz zdjęcia przekazane przez wnioskodawcę). Prezydent stwierdził, że zgodnie z definicją w art. 3 pkt 6a pr. bud. przeprowadzone prace należy zaklasyfikować jako budowę obiektów budowlanych. Konkluzją przedmiotowego postanowienia było stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja, jest niezgodna z § 4 ust. 9 lit. b tiret 1 m.p.z.p. dla obszaru "Północno- Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu, część C - Krzyżowniki Północ. Z powyższym nie zgodził się pan R. C., który reprezentowany przez pełnomocnika, w ustawowym terminie złożył zażalenie. Wskazał, że odbudowa dotyczy zrealizowania w tym samym miejscu tożsamej zabudowy, zarówno co do charakteru jak i gabarytów. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowe budynki zostały odbudowane w niezmienionym miejscu, a nie od podstaw zlokalizowane w określonym miejscu. Następnie SKO stwierdziło, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu I instancji przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "przeprowadzone prace należy zaklasyfikować jako budowę obiektów budowlanych". W ocenie Kolegium odbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego po obrysie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wcześniej istniejącego oraz odbudowa budynku gospodarczego po obrysie budynku gospodarczego wcześniej istniejącego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu, część C - Krzyżowniki Północ. W kolejnym postanowieniu z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta P. ponownie odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazano, iż niewątpliwie odbudowa obiektu jest jego budową (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) a zrealizowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym na danym terenie ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan przeznacza teren działki nr [...] pod las. Ponadto wskazano, że dopuszczenie zachowania istniejącej zabudowy, o którym mowa w planie miejscowym, w swojej istocie nie umożliwiało budowy (odbudowy) obiektów, które w dacie uchwalenia przedmiotowego m.p.z.p. nie istniały już od wielu lat. Oznacza to, że inwestycja ("odbudowa po obrysie") jest niezgodna z m.p.z.p. Na powyższe postanowienie pełnomocnik wnioskodawcy złożył zażalenie. Podkreślono, że [...]WINB w decyzji z dnia [...] września 2014 r. jednoznacznie stwierdził, że istniejące obiekty- budynek mieszkalny i budynek gospodarczy zostały odbudowane, czyli musiały istnieć przed wejściem w życie m.p.z.p. który dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy. Postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, że mamy do czynienia z obiektami istniejącymi przed wejściem w życie m.p.z.p. Nadto wskazano, że: 1) określenie w zaskarżonym postanowieniu, iż stwierdzenie: "poprzednik obecnie wybudowanego budynku spłonął ok. 15 lat wcześniej niż Rada Miasta P. uchwaliła przedmiotowy plan", nie ma żadnej mocy dowodowej. Wskazano, że termin "około" jest określeniem nieostrym, świadczącym o braku dowodów po stronie organu I instancji, zarówno co do przyczyny "zniknięcia" poprzednika obecnie wybudowanego budynku mieszkalnego, jak i czasu tego zdarzenia. 2) ww. sformułowanie nie zawiera w ogóle wyjaśnienia, co do historii budynku stanowiącego poprzednika budynku gospodarczego a przecież zarówno poprzednia jak i obecna zabudowa dotyczy dwóch budynków - mieszkalnego jak i gospodarczego. W ocenie Kolegium sformułowanie w zaskarżonym postanowieniu, iż "od zbliżonego okresu czasu nie istnieje również budynek gospodarczy" nie zostało w żadnej mierze udowodnione w oparciu o normy wynikające z przepisów k.p.a. W ocenie składu orzekającego nie ma na te twierdzenia żadnych przekonujących dowodów. 3) skoro Prezydent Miasta P. "nie miał zahamowań co do budowy Z. P., nie dysponując żadnymi przekonującymi rysunkami historycznymi, tworząc budowlę wzbudzającą wątpliwości co do ciągłości zabudowy, to w przypadku występującym w tej sprawie, gdzie materiał dowodowy o identyczności byłej i obecnej zabudowy jest przekonujący, odmiennie ocenia zakres praw wnioskodawcy". 4) W postanowieniu z [...].04.2019 r. Prezydent Miasta P. zignorował całkowicie stanowisko WINB z [...].09.2014 r. co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 Kpa. 5) w ocenie Kolegium to zaświadczenie jest zgodne ustaleniami mpzp dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu, część C - Krzyżowniki Północ. W dniu [...] października 2019 r. Prezydent Miasta P. po raz kolejny, po odniesieniu się do wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydał postanowienie nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazano, że protoplasta budynku spłonął 15 lat przed uchwaleniem planu tj. w 1991 r. na zdjęciach lotniczych z lat poprzedzających uchwalenie planu widać, że zabudowa nie istniała, jedynie jej fundamenty. Niezrozumiałym jest też dla organu I instancji nakaz szczegółowego wyjaśnienia historii budynku- poprzednika budynku gospodarczego oraz zarzut, ze zignorował rozstrzygnięcie [...]WINB skoro ocena zgodności inwestycji z planem należy do kompetencji Prezydenta a nie organu nadzoru budowlanego. Na powyższe postanowienie pełnomocnik wnioskodawcy ponownie złożył zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] ponownie orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie budzą wątpliwości trzy przesłanki dotyczące przedmiotowej nieruchomości: w latach poprzednich istniał budynek mieszkalny i gospodarczy, budynki te zostały odbudowane, dla tego terenu uchwalono m.p.z.p., uchwalony plan akceptuje istniejące przed uchwaleniem przeznaczenie terenu (zabudowę). Ponadto Prezydent nie dostarczył dokumentów planistycznych, przygotowanych w toku uchwalania planu, które wskazują na konieczność zmiany przeznaczenia terenu, a które skutkować mogą takimi a nie innymi roszczeniami właściciela nieruchomości, więc należy przyjąć w ocenie Kolegium, że to zaświadczenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Północno-Zachodni Klin Zieleni - Krzyżowniki Północ", uchwała nr CVI/1216/IV/2006 z dnia 24.10.2006r. W dniu [...].03.2020r. Prezydent Miasta P. po raz czwarty (postanowienie nr [...]) odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia o zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozstrzygnięciu wskazano (powtórzono) m.in. argumentację dotyczącą pożaru, który w 1991 r. zniszczył całą zabudowę, co oznacza że w dacie uchwalania planu ona nie istniała, a zamierzeniem uchwałodawcy m.p.z.p. nie była odbudowa poprzednio istniejących budynków, a ewentualnie zachowanie tych, które w dacie uchwalenia planu istniały. Na powyższe postanowienie pełnomocnik wnioskodawcy ponownie złożył zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lipca 2020r. nr [...] ponownie orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że Prezydent Miasta P. w dalszym ciągu nie wykazał, że w sposób prawidłowy została przeprowadzona procedura planistyczna dla tego terenu. W ocenie SKO organ winien pamiętać, że las rośnie stale, bez względu na wolę stron, a obszar bez pokrycia drzew, który był wcześniej zajęty pod zabudowę a teraz jest zajęty pod odbudowaną zabudowę takowym lasem nie był i nie jest. Prezydent Miasta P. dokona weryfikacji obowiązkowych materiałów planistycznych (Opracowanie dot. skutków finansowych uchwalenia planu) to winien sam rozstrzygnąć, czy to opracowanie było prawidłowe, czy było obarczone błędami. Następnie Prezydent Miasta P. wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...] września 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia (w rozpoznawanej sprawie postanowienie I instancji- uw. Sądu) Prezydent wskazał, że istnieje legalna definicja "budowy". Mianowicie w art. 3 pkt 6 pr. bud. wskazano, że pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W związku z powyższym niedopuszczalnym jest wyłączenie pojęcia "odbudowa" z zakresu znaczenia terminu "budowa". Taka wykładnia jest wprost sprzeczna z ustawowym, tj. legalnym znaczeniem tego terminu. Zapis w m.p.z.p. mówiący o tym, że dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy (§ 4 pkt 6 lit. b tiret drugie) został przez nabywcę samowoli budowlanej błędnie odczytany. Przeznaczenie terenu działki nr [...] oznaczonej symbolem [...] to tereny lasów w klinie zieleni. Teren lasu z samej definicji tego słowa wprost wyłączony jest z zabudowy (pomijając budowle związane z gospodarką leśną). Plan miejscowy jedynie dopuszcza "zachowanie istniejącej zabudowy". Powyższy zapis ma jedynie charakter porządkowy tj. lokalny prawodawca powielił zapis, o którym mowa w art. 35 u.p.z.p., że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Językowa wykładnia wyrazu "istnieć" oznacza "mieć miejsce w rzeczywistości". Jak ustaliły to kompetentne w tym zakresie organy nadzoru budowlanego obu instancji istniejące obiekty zostały wzniesione samowolnie w 2010-2011r. Poprzednik obecnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego spłonął około 15 lat wcześniej niż Rada Miasta P. uchwaliła przedmiotowy plan. Od podobnego czasu nie istnieje również budynek gospodarczy. Wynika to z treści zachowanego w archiwum Wydziału Urbanistyki i Architektury wniosku z dnia [...] kwietnia 2007r. o ustalenie warunków zabudowy złożonego i podpisanego przez uprzedniego współwłaściciela ww. nieruchomości. Stąd Prezydent Miasta P. nie miał żadnych wątpliwości, że nie można zachować czegoś co nie istniało od kilkunastu lat. Przyjęcie odmiennej interpretacji zapisów m.p.z.p. doprowadzi do sytuacji, że na nieruchomości można by wybudować cokolwiek - o ile tylko dałoby się uprawdopodobnić, iż taki obiekt istniał lub mógł istnieć na danej nieruchomości w przeszłości. Ujawniony w aktach wniosek (k. 113) wskazuje na to, że budynek spłonął. Na nieruchomości, w dacie uchwalenia mpzp tj. 24 października 2006 r. żadna zabudowa nie istniała. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego (karty od nr 62 do 68) w jednoznaczny sposób wynika, że na podstawie zdjęć lotniczych z 2006, 2008, 2010, 2012, 2014, 2016 i 2018, został udokumentowany stan zagospodarowania działki nr [...], w sposób wystarczający do ustalenia faktów. Również i wspomniany budynek gospodarczy uległ niemal całkowitej degradacji (stan z 2010 r.). Podsumowując, w ocenie organu I instancji, przedmiotowe budynki istniały faktycznie na przedmiotowej działce do 1991 r., kiedy wskutek pożaru uległy całkowitemu zniszczeniu a zgliszcza zostały rozebrane do fundamentów (dowód - akta postępowania PINB dla Miasta P. sygn. [...] [...]/2011- vide zeznania). Świadczą również o tym zdjęcia lotnicze wykonane w latach 2002-04, 2006 i 2008 - System Informacji Przestrzennej i akta sprawy, jak i treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla odbudowy budynków z [...].04.2007r. - dowód złożony przez Pana D. B., ówczesnego współwłaściciela nieruchomości. Postępowanie to uległo umorzeniu decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2007r., a to w związku z wejściem w życie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu w dniu [...] stycznia 2007r., który jest aktem prawa miejscowego Następnie w dniu [...] listopada 2010r. do PINB wpłynął wniosek Stowarzyszenia Kształtowania i Ochrony Krajobrazu w P. o sprawdzenie legalności budowy prowadzonej przy ul. [...], do którego pismem z [...] stycznia 2011r. załączono dokumentację fotograficzną przedstawiającą wykopy pod fundamenty ww. budynków (dowód - akta PINB z ww. postępowania). Z przeprowadzonych przez PINB czynności kontrolnych terenu w dniach [...] maja 2011 r., [...] lipca 2011 r. oraz fotografii przesłanych przez Radę Osiedla [...] wraz pismem z [...] sierpnia 2011 r. wynika bezspornie fakt wzniesienia dwóch nowych, dwukondygnacyjnych budynków na terenie, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący od [...] stycznia 2007r. dozwalał jedynie na zachowanie wcześniej istniejących domów. W toku kontroli przeprowadzonej na tej nieruchomości w dniu [...] sierpnia 2011r. ówczesna współwłaścicielka nieruchomości Pani O. W.-C. oświadczyła, że dwa budynki, których budowa była już zakończona, wybudowane zostały na podstawie "zezwolenia na remont" wydanego przez Wydział Urbanistyki i Architektury, a faktycznie z akt archiwalnych wynika, że przyjęto tam [...] października 2008r. zgłoszenie wykonania robót budowlanych w zakresie wymiany stolarki okiennej i wykonanie ocieplenia w oparciu o załączoną mapę geodezyjną z 1986 r., na której widniały budynki spalone w 1991 r. (dowód - akta ww. sprawy i protokoły z czynności kontrolnych PINB). Zdaniem organu nie ma wątpliwości, że w dacie wejścia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w życie ww. budynki nie istniały, tak jak i 15 lat wcześniej, a nowo posadowione tam obiekty - mieszkalny i gospodarczy - zostały wzniesione w 2010-2011 r. wbrew wyraźnym zapisom aktu prawa miejscowego i w okolicznościach wskazujących na próbę obejścia tego przepisu prawa. W ocenie organu I instancji wszelkie uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwalifikujące budowę ww. budynków - jako odbudowę obiektów w tej samej lokalizacji - a stąd wadliwość oceny PINB, iż są to obiekty budowane od nowa - są pozbawione znaczenia prawnego, gdyż do kompetencji Kolegium nie należy ocena stanów faktycznych związanych z treścią i stosowaniem przepisów Prawa budowlanego. Prezydent zwrócił uwagę, iż do danej sprawy nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu jako, że teren ww. nieruchomości nigdy nie był objęty stosownym rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów, a sama treść art. 3 ww. ustawy wskazuje, że nawet w nieuregulowanych tam sytuacjach jest odesłanie do przepisów Prawa budowlanego. Organ I instancji swą wiedzę co do stanu faktycznego opiera na ustaleniach właściwego do stwierdzania takich faktów organu, jakim jawi się PINB, którego ustalenia są wiedzą znaną z urzędu. Stąd, mimo sugestii Kolegium, kierując się podstawową zasadą zapisaną w art. 6 i 7 k.p.a., Prezydent Miasta P. nie może poświadczyć nieprawdy. Obiektami budowlanymi istniejącymi na tym terenie w dacie wejścia w życie miejscowego planu budowlanego w życie - były resztki fundamentów, a nie dwa nowe dwukondygnacyjne budynki wzniesione w 2011 r, czego bezspornym dowodem są fotografie lotnicze ze wskazanych lat. Podniesiony przez Kolegium kolejny argument, iż do akt sprawy nie dołączono dokumentów planistycznych, przygotowanych w toku uchwalania planu, które wskazywałyby na konieczność zmiany przeznaczenia terenu, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Ocena zgodności samowolnej zabudowy jest dokonywana na podstawie ustaleń treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst planu w formie uchwały oraz rysunek planu), a nie jak wskazuje Kolegium z "dokumentów planistycznych, przygotowanych w toku uchwalania planu". Organ wskazał, że w przypadku niniejszego planu wojewoda nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 28 ust. 2 u.p.z.p.) stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego. Zatem Prezydenta Miasta P. nie jest zobligowany do badania i wykazywania, w sposób bezsporny, że procedura planistyczna dla tego terenu została przeprowadzona w prawidłowy sposób. Podsumowując Prezydent stwierdził, że bezsporne w sprawie są następujące fakty: nieruchomość objęta wnioskiem położona jest na terenie, dla którego obowiązują ustalenia m.p.z.p., z którymi inwestycja jest niezgodna. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla odbudowy budynków został złożony przez Pana D. B., ówczesnego współwłaściciela nieruchomości, w dniu [...].04.2007r., czyli po wejście w życie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Oznacza to, że nie można zaświadczyć o zgodności inwestycji z planem. Następnie R. C., reprezentowany przez adwokata, wniósł zażalenie na ww. postanowienie, podkreślając, że we wcześniejszych orzeczeniach Kolegium jednomyślnie orzekało o zgodności inwestycji z m.p.z.p. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...].2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wystawienie zaświadczenia określonej treści konkretnemu podmiotowi może (choć nie musi) być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Ponieważ okoliczności sprawy nie wskazują w sposób jednoznaczny na fakty ani stan prawny, których potwierdzenia domagał się wnioskodawca, organ nie mogąc uczynić zadość jego żądaniu, zmuszony był orzec jak w zaskarżonym postanowieniu. Zwrócono uwagę, że organ I instancji przeprowadził w niniejszym przypadku postępowanie wyjaśniające (w sprawie wydania zaświadczenia), a nie odrębne postępowanie jurysdykcyjne, na podstawie którego można byłoby zweryfikować podnoszone przez wnioskodawcę określone fakty. Nie można tego uczynić w trybie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, które ogranicza się do potwierdzenia istniejącego stanu prawnego lub faktów nie budzących wątpliwości, wynikających w sposób jednoznaczny z prowadzonej ewidencji, rejestrów bądź innych danych będących w posiadaniu organu zobowiązanego do wydania zaświadczenia. W niniejszej sprawie istnieje natomiast podstawowy spór co do zakresu inwestycji przeprowadzonej w ramach odbudowy na przedmiotowej nieruchomości i zakresu oddziaływania planu miejscowego, a więc co do faktów jak i do stanu prawnego. SKO stwierdziło, że w niniejszym postępowaniu nie można dokonywać wykładni przepisów prawa materialnego ani rozstrzygać kwestii spornych. Dlatego też nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym. W każdym razie byłoby ono przedwczesne, gdyż fakty, które miałyby być podstawą dla takiego stwierdzenia są kwestionowane. Dlatego konieczne jest uprzednie ustalenie okoliczności sprawy w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ogranicza się do potwierdzenia w sposób urzędowy za pomocą czynności materialno- technicznej niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego lub prawnego istniejącego w momencie orzekania, na podstawie istniejących i będących w posiadaniu organu dokumentów. W rozpatrywanej sprawie skarżący domaga się od organu wydania zaświadczenia, ale w istocie oczekuje, że ustalenie i ocena okoliczności sprawy nastąpi w postępowaniu jurysdykcyjnym, dla którego w sprawie o wydanie zaświadczenia nie ma podstaw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. C. reprezentowany przez adwokata podał, że zaskarża w całości postanowienie SKO w P., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, zarzucając: - naruszenie art. 48 ust. 3 pkt 1 pr. bud. w zw. z § 4 ust. 6 lit. b tiret 2 m.p.z.p., poprzez błędne i nieznajdujące oparcia w świetle prawa ustalenie przez organ I i II instancji, że planowana odbudowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego sprzeczna jest z § 4 ust. 6 lit. b tiret 2 m.p.z.p., a także błędnej wykładni tegoż zapisu polegającej na przyjęciu, że z przepisu tego należy wyprowadzić zakaz odbudowy i dbania o walory estetyczne własnej nieruchomości, - naruszenie z § 4 ust. 6 lit. b tiret 2 m.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 140 KC i art. 64 Konstytucji RP, poprzez dokonanie rozszerzającej, a tym samym niedozwolonej wykładni postanowień planu miejscowego i niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, która powinna być stosowana przy wykładni planu, co doprowadziło do nieuzasadnionego interesem publicznym ograniczenia przysługującego Skarżącemu prawa do zagospodarowania działki zgodnie z jego zamierzeniem; - naruszenie art. 219 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez Skarżącego treści, podczas gdy wszystkie warunki do wydania przedmiotowego zaświadczenia zostały w niniejszej sprawie spełnione, - art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, w oparciu o subiektywne odczucia podmiotu zobowiązanego do wydania zaświadczenia, bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego i rzeczywistej woli strony, - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem, że odbudowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 126 Kpa w oparciu o argumenty przedstawiane w toku całego postępowania, winien był uchylić w całości zaskarżone postanowienie, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Argumentując skargę wskazano, że organ związany jest treścią wniosku, a także swoją właściwością rzeczową, zatem winien ocenić wniosek Inwestora z dnia [...].03.2017 r. zgodnie z treścią żądania, a także z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozróżnienie pojęcia "odbudowy" od pojęcia "budowy" ma kapitalne znaczenia dla rozpoznania całości sprawy. W istocie bowiem warunkuje rozstrzygnięcie - przede wszystkim dlatego, że o ile dopuszczalne jest zachowanie istniejącej zabudowy (zachowanie - a zatem odbudowa w identycznym kształcie i wymiarach) o tyle sama budowa - rozumiana jako powstawanie nowych obiektów nie jest dopuszczalna w rozumieniu planu. W ocenie skarżącego organy obu instancji naruszyły przepisy procedury administracyjnej w tym art. 7, 77 § 1, 107 § 3 Kpa, poprzez zaniechanie należytego zbadania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności poprzez pominięcie stanowiska Skarżącego jak również przedłożonych przez niego dowodów w tym opinii prawnej z dnia [...] marca 2017 r., a także stanowiska zaprezentowanego przez organ nadzoru budowlanego. Skarżący wyjaśnił, że budynki objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia istniały co najmniej od 1986 r., na co wskazuje chociażby kserokopia mapy załączonej do wniosku z dnia [...].03.2017 r. Ponadto budynki te widnieją również na załączniku do m.p.z.p. (k. 12-13 akt sądowych). Działka nr [...], obręb K. w rejestrze ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez GEOPOZ figuruje jako działka budowlana, potwierdza to również zapis w KW nr [...], w której działka określona została jako zabudowa mieszkaniowa, co w sferze stanu faktycznego oznacza, że budynki, o których mowa istniały na tej nieruchomości już wcześniej i organy administracji nie powinny operować pojęciem budowa, lecz skoncentrować się na zabudowie istniejącej już wcześniej. Nie bez znaczenia w pozostaje również fakt, iż właściciele działki nr [...] od lat uiszczają podatek od nieruchomości ww. działki, w skład którego wchodzi zarówno podatek za grunt jak i budynki mieszkalne i niemieszkalne, co również jednoznacznie wskazuje na istnienie od dawna budynków mieszkalnych na tej nieruchomości. Wobec powyższego skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem, że budynki nie istniały w dacie uchwalenia planu. Zdaniem skarżącego fundamentalnym zagadnieniem, mającym zasadnicze znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest ocena, czy wykonane roboty budowlane są rozbudową, o których mowa w § 4 pkt lit. c tiret 1 oraz § 4 pkt 9 lit. b tiret 1 miejscowego planu, czy też raczej odbudową w sensie ścisłym. W tej kwestii wypowiedział się - jako organ rzeczowo właściwy - [...]WINB, który jednoznacznie zakwalifikował wykonane roboty jako odbudowę, wskazując że dokonano odtworzenia substancji budowlanej, jednocześnie w żaden sposób nie zmieniając parametrów technicznych istniejących budynków. Zdaniem skarżącego analiza poszczególnych punktów m.p.z.p. odnoszących się do terenów oznaczonych jako [...] wskazuje, że intencją autora planu było niedopuszczenie do powstania nowej zabudowy na tym terenie, bowiem zasadniczym jego przeznaczeniem jest zieleń i nie ma determinacji do stopniowego wygaszania istniejącej zabudowy. Autor planu nie sformułował wprost zakazu odbudowy istniejących budynków, to nie można wiążąco twierdzić (w wyniku dokonania wykładni), że na tym terenie zabroniono odbudowy budynków. Niewydanie Skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia, w sytuacji gdy wszystkie warunki do jego wydania zostały spełnione, w szczególności, że odbudowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, zgodna jest z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, narusza nie tylko wskazane wcześniej przepisy prawa materialnego, ale także art. 218 § 1 w zw. z art. 219 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie dokonuje się oceny okoliczności sprawy zasadniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.) - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższy zakres kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta P., odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia, odpowiada prawu. R. C. zwrócił się [...] marca 2017 r. do Prezydenta Miasta P. o wydanie zaświadczenia w przedmiocie: zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu, część C - Krzyżowniki Północ (dalej w skrócie m.p.z.p.), w ramach postępowania legalizacyjnego, dla odbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego po obrysie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wcześniej istniejącego oraz odbudowy budynku gospodarczego po obrysie budynku gospodarczego wcześniej istniejącego zlokalizowanych, na działce nr [...], arkusz [...], obręb K.; położonej w P. przy ul. [...]. Z wniosku wynikało, że do uzyskania zaświadczenia skarżący został zobowiązany postanowieniem nr [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w postępowaniu legalizacyjnym dla budowy ww. nieruchomości. W prowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że na obszarze, na którym położona jest nieruchomość, będąca przedmiotem postępowania, obowiązuje ww. miejscowy plan. Działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] (tereny lasów w klinie zieleni). Organ ustalił, że obiekty objęte wnioskiem o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, usytuowano w sposób niezgodny z zapisami planu miejscowego, albowiem narusza m.in. zapis: § 4 ust. 6 lit. b tiret 2 – dopuszczający zachowanie istniejącej zabudowy; § 4 ust. 6 lit. c tiret 1 - zakazujący rozbudowy istniejących budynków; § 4 ust. 9 lit. b tiret 1 – zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów małej architektury. Zdaniem Prezydenta Miasta P. wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie jest możliwe, ponieważ budowy budynków dokonano po wejściu w życie planu miejscowego, który tego wyraźnie zakazuje. Poprzednio istniejące budynki spłonęły 15 lat przed uchwaleniem planu, więc inwestora obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w tym, jak to określa inwestor "odbudowa na dawnych fundamentach", która w świetle przepisów prawa budowlanego jest budową. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zwróciło uwagę, że ze specyfiki postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia wynika, iż organ prowadzi je w ograniczonym zakresie, nie przeprowadzając odrębnego postępowania jurysdykcyjnego, na podstawie którego można zweryfikować podnoszone przez wnioskodawcę twierdzenia. Kolegium stwierdziło (w zaskarżonym, ostatnim, postanowieniu), że organ I instancji nie może wydać zaświadczenia co do spornych okoliczności. Zwrócić należy uwagę, że wydanie zaświadczenia następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 217 § 1 k.p.a.) w celu urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, albo gdy takiego potwierdzenia wymaga przepis prawa, albo też osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie zachodzi przypadek pierwszy, albowiem organ nadzoru budowlanego zobowiązał skarżącego do przedłożenia stosownego zaświadczenia. Jednocześnie organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.) Podkreślenia wymaga, że za pomocą zaświadczenia organ stwierdza wyłącznie to, co mu jest wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Innymi słowy, przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczania faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Wydanie zaświadczenia (tak samo jak odmowa wydania zaświadczenia) samo w sobie nie kreuje i nie może kreować zatem żadnego nowego stanu prawnego. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kpa, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 202/17, por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, oraz z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, CBOSA). W sytuacji zatem, gdy z danych dostępnych organowi I instancji, pozyskanych w toku postępowania wyjaśniającego, wynika niezgodność z planem miejscowym zasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Prezydent ustalił bowiem na podstawie dostępnych mu danych, m.in. zdjęć lotniczych i uprzednio składanych wniosków- k. 113, decyzji- k. 32, iż budowa (nawet zwana przez skarżącego odbudową) budynków mieszkalnego i gospodarczego miała miejsce w czasie obowiązywania m.p.z.p. Na tym etapie rola tego organu się kończy. Powyższe ustalenia uzasadniały odmowne załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia. W konsekwencji nie sposób stwierdzić, aby organ miał obowiązek weryfikować przedłożoną wraz z wnioskiem opinię prawną w przedmiocie "Zgodności odbudowy dwóch budynków zrealizowanych na dz. nr [...] ark [...], obr. [...] położonej w P. przy u. [...] z obowiązującym m.p.z.p." bowiem, co wyżej podkreślono, stanowiłoby to już prowadzenie przez organ I instancji postępowania w przedmiocie zgodności inwestycji z planem miejscowym. Wydanie zaświadczenia ma na celu potwierdzenie określonych faktów czy okoliczności, a nie ich ustalanie w drodze postępowania jurysdykcyjnego przez organ. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie wyjaśniające nie może polegać na dokonywaniu przez organ jakichkolwiek ocen, a tym bardziej ocen prawnych, ocena taka jest bowiem elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu. Organ nie może także dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, z wyjątkiem ustaleń w zakresie dysponowania lub nie danymi, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Organ nie może więc w postępowaniu tym kwestionować zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach, ewidencjach i rejestrach. Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. I OSK 359/21, CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem sporna pozostaje kwestia zgodności inwestycji z postanowieniami m.p.z.p. (jak i pośrednio daty wybudowania budynków). Skarżący od początku wyrażał stanowisko, że zrealizowana budowa nie narusza postanowień planu, zaś organy (zasadniczo organ I instancji) tej oceny nie podzielają. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii nie może się odbyć w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia. Z powyższych względów zasadnie odmówiono wydania zaświadczenia, a zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy. Odnosząc się kwestii podniesionych w skardze Sąd wskazuje, że faktycznie postępowanie w sprawie trwało kilka lat, głównie na skutek rozbieżności poglądów organu I instancji a SKO, niemniej jednak przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. To, że wcześniej Kolegium miało inne poglądy w sprawie nie stanowiło przedmiotu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto kwestia kwalifikacji wykonanych robót jako budowy, czy odbudowy pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Sam fakt opisania dz. nr [...] w ewidencji Geopoz jako działki budowlanej, czy wskazanie takiej zabudowy w księdze wieczystej, również nie mógł doprowadzić do wydania zaświadczenia zgodnego z wnioskiem skarżącego z tej prostej przyczyny, iż oba te rejestry nie potwierdzają w żaden sposób zgodności budowy z planem miejscowym. To samo dotyczy kwestii uiszczania przez właścicieli podatku od nieruchomości. Również wbrew twierdzeniom skarżącego zapisy planu nie są tak skonstruowane aby doprowadzić do degradacji budynków już istniejących, bowiem dopuszczają zachowanie istniejącej zabudowy, lecz zakazują nowej i rozbudowy istniejącej. Należy po prostu zwrócić uwagę, kiedy ta zabudowa powstała. Dodać trzeba, ze kwestia oceny przez [...]WINB spornej inwestycji nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, które dotyczy wyłącznie odmowy wydania zaświadczenia. W niniejszym postępowaniu organy nie stosowały przepisów prawa budowlanego, których naruszenie podnosił skarżący. Reasumując Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, ani procesowego, a odmowa wydania zaświadczenia była zasadna. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia wyłącznie na podstawie posiadanych przez organ danych bez potrzeby ich tworzenia, kreowania czy ustalania w drodze interpretacji, analizy lub porównania i wyprowadzania określonych wniosków. Zaświadczenie przenosi tylko już istniejące dane z rejestru, zbioru lub ewidencji do treści zaświadczenia. Wobec tego w okolicznościach sprawy nie było możliwe wydanie zaświadczenia, bowiem przedmiot zapytania stanowił kwestię sporną. Jeżeli dane, na których opierał się organ, a przywołane we wcześniejszej części uzasadnienia, nie są wg skarżącego zgodne z prawdą (np. dane na temat daty wybudowania budynków), to skarżący może je weryfikować w odrębnych postępowaniach. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.