II SA/Po 325/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. B. i Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. A. i Z. B. złożyli wniosek w urzędzie Marszałkowskim Województwa o wydanie zaświadczenia dotyczącego określenia strefy ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego, dla działki nr [...], której są właścicielami. We wniosku podano, że Uchwała nr XVIII/302/12 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 stycznia 2012 r. w załączniku 7a i 7b nie wskazuje, w której ze stref działka się znajduje. Podano też, że wnioskodawcy mają interes prawny w domaganiu się wydania takiego zaświadczenia ponieważ zamierzają dochodzić uprawnień z art. 129 ust.1 - 4 prawo ochrony środowiska. Postanowieniem z dnia [..] października 2012 r. Marszałek Województwa podając w podstawie prawnej art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu powołano się na art. 218 § 1 kpa zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Uznano, że zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy nie zaś woli organu, a jego wydanie - gdy dotyczy faktu lub zdarzenia prawnego wynikającego wprost z przepisu prawa - jest niedopuszczalne. Uchwała nr XVIII/302012 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 stycznia 2012 r. tworząca obszar ograniczonego użytkowania dla lotniska stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze województwa. Załącznik nr 7a i 7b do Uchwały zawierają wykazy działek zlokalizowanych w granicach obszaru. Wobec powyższego wprost z przepisu prawa wynika czy działka zlokalizowania jest na obszarze ograniczonego użytkowania dla lotniska. Podano też, że przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska nie nakładają na właściwy sejmik województwa, zarząd województwa lub marszałka województwa obowiązku wydania zaświadczenia w przedmiocie położenia nieruchomości objętych tym obszarem. Wyjaśniono także, że pismem z tej samej daty udzielono informacji o tym, że działka nr [...] znajduje się w załączniku do w/w uchwały pod daną pozycją oraz w odpowiedniej strefie ograniczonego użytkowania dla lotniska. Zażalenie na to postanowienie złożyli A. i Z. B. domagając się wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu żalący podali, że sąd domaga się takiego zaświadczenia, które jest podstawą do dochodzenie odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że istota postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia jest potwierdzenie faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialno - techniczną i polega na urzędowym potwierdzeniu pewnego stanu rzeczy. Nie można zatem za pomocą zaświadczenia przyznawać określonych obowiązków lub je ograniczać ani tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdzenie za pomocą zaświadczenia powyższych okoliczności jest możliwe tylko wówczas gdy prawa lub obowiązki zostały wcześniej przyznane lub potwierdzone w decyzji administracyjnej. Wydanie zaświadczenia nie jest możliwe gdy dotyczy faktów lub zdarzeń prawnych wynikających wprost z przepisów prawa. Uchwała Sejmiku województwa z dnia 30 stycznia 2012 r., która określono obszar ograniczonego użytkowania jako akt prawa miejscowego jest powszechnie obowiązująca na terenie województwa i zawiera wykaz działek zlokalizowanych na tym obszarze. A zatem z przepisu prawa wynika położenie działki będącej przedmiotem postępowania tym samym organ I instancji odmawiając wydania stosownego zaświadczenia nie naruszył prawa. Powyższe postanowienie jest przedmiotem skargi złożonej do sądu administracyjnego przez A. i Z. B. Skarżący po pierwsze domagają się zmiany zaskarżonego postanowienia i wydania zaświadczenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący powtarzają zarzuty sformułowane w zażaleniu i argumentują, że posiadają interes prawny w poświadczeniu, w której ze stref ograniczonego użytkowania dla lotniska zlokalizowania jest działka skarżących. Skarżący podali, że Uchwała na którą powołują się organy nie wskazuje w jakiej strefie jest dana nieruchomość, a skarżący domagają się potwierdzenia w formie zaświadczenia faktu, który nie wynika z treści aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentacje Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 270 z 2012 r.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie może więc jak wnosi o to skarżący zmienić zaskarżonego postanowienia i wydać zaświadczenie o żądanej treści. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, gdyż w trakcie prowadzonego postępowania doszło do naruszenia procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zamieszczone w dziale VII. Zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Z kolei stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany (por. J.Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, str. 833). Na postępowanie składają się wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (por. m.in. wyrok NSA z 16 września 2005 r., sygn. II OSK 36/05, Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wnioskujący wskazali dla jakich celów domagają się wydania zaświadczenia oraz, że to właśnie urząd marszałkowski województwa posiada dane, aby zaświadczenie o określonej treści wydać. Prawidłowo organ pierwszej instancji wskazał na Uchwałę nr XVIII/302/12 Sejmiku województwa, która jest dokumentem określającym w jakiej części strefy ograniczonego użytkowania znajduje się działka o numerze ewidencyjnym [...]. Omawiana uchwała jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na terenie całego województwa wielkopolskiego. Została wydana na podstawie art. 135 ust.1, ust.2, ust. 3a i 3b ustawy z 27 kwietnia 2011 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 nr 25 poz.150). W § 1 uchwały zapisano, że tworzy się obszar ograniczonego użytkowania dla lotniska zwany dalej obszarem ograniczonego użytkowania, którego zarządcą jest Port Lotniczy sp. z o.o. W § 4 uchwały podano, że w obszarze ograniczonego użytkowania wyodrębnia się dwie strefy: strefę zewnętrzną i strefę wewnętrzną. Natomiast z § 5 uchwały wynika, że granice obszaru ograniczonego użytkowania oraz strefy wewnętrznej przedstawia mapa poglądowa stanowiąca załącznik nr 1 do uchwały. Z załączników do Uchwały wynika wprost, że działka o numerze ewidencyjnym [...] obręb Ł. znajduje się wewnątrz obszaru ograniczonego użytkowania. Natomiast z mapy będącej załącznikiem do uchwały nie sposób rozczytać czy działka o wskazanym numerze znajduje się w strefie wewnętrznej, czy też w strefie zewnętrznej. Ponieważ omawiana uchwała w obszarze ograniczonego użytkowania określa różne sposoby korzystania z terenów w zależności od tego w jakiej strefie działka jest położona - vide § 8 uchwały jest oczywiste iż potwierdzenia właśnie tej okoliczności jest dla skarżących ważne w kontekście czynionych starań o odszkodowanie. Tymczasem w uzasadnieniu do omawianej uchwały czytamy, że zgodnie z art. 135 ust. 3b prawa ochrony środowiska obszar został utworzony na podstawie poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru na którym konieczne jest utworzenie tego obszaru. W granicach obszaru wyodrębniono strefę zewnętrzną oraz strefę wewnętrzną. Powyższy zapis wskazuje niezbicie iż organ pierwszej instancji dysponuje kopią mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru i na jego podstawie może ustalić i zaświadczyć w jakiej strefie ograniczonego użytkowania określona działka się znajduje. Jest to ustalenie faktu na podstawie posiadanych oryginalnych zapisów graficznych do podjętej uchwały. Sąd dokonując interpretacji obowiązującego przepisu prawa miejscowego doszedł do przekonania, że prawdziwe jest twierdzenie skarżących, iż na podstawie ogólnie dostępnych przepisów uchwały i jej załączników nie sposób stwierdzić w której strefie ograniczonego użytkowania działka skarżących jest położona. W okolicznościach niniejszej sprawy odmowa wydania zaświadczenia jest nieuprawniona i organ naruszył przepis art. 219 kpa poprzez jego zastosowanie . Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia czy potwierdzenia w dokumentach, posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie. Żadna z powyższych okoliczności nie zachodzi wobec czego konieczne jest wydanie zaświadczenia. Zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, wobec czego stanowi wyłącznie przejaw wiedzy organu co do określonych okoliczności faktycznych i prawnych, a więc nie może być traktowane jako oświadczenie woli organu, co nadawałoby mu charakter władczy. Zaświadczenie stanowi działanie faktyczne administracji i zalicza się do tzw. działań materialno-technicznych administracji. W odróżnieniu od decyzji nie wiąże organu. Zaświadczenie, mimo że kwalifikowane do czynności materialno-technicznych, pośrednio może wywoływać skutki prawne, gdyż stanowić może dowód w postępowaniu wyjaśniającym jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. vide. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.03.2012 r. publikowane LEX nr 1137365. W realiach niniejszej sprawy skarżący wykazali się interesem prawnym w domaganiu się wydania określonego zaświadczania, a organ posiada potrzebną wiedzę aby na podstawie posiadanych danych w oparciu o obowiązujące przepisy prawa poświadczyć w jakiej strefie ograniczonego użytkowania działka skarżących się znajduje. Błędna wykładnia przepisów działu VII kpa, a w szczególności art. 217 § 2 pkt 2 kpa, art. 218 § 1 i § 2 kpa poprzez ich niezastosowanie i art. 219 kpa poprzez nieuprawnione jego zastosowanie a także nieuzasadnione niezastosowanie § 1, § 4 i § 8 uchwały nr XVIII/302/12 z 30 stycznia 2012 r. sprawiają, że sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 270 z 2012 r.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze poczynione powyżej rozważania prawne i załatwi wniosek skarżących w oparciu o posiadane przez siebie dane. Pkt. II wyroku ma podstawę prawną w art. 152 cyt. P.p.s.a