II SA/Po 329/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma /spr/ Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2019 r., [...], którą po rozpatrzeniu wniosku A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] 2018 r., [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Drugą z wymienionych decyzji Kolegium w trybie wznowieniowym odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia [...] września 2017 r., [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2015 r., [...], [...] ustalającej na rzecz M. sp.k. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na funkcję mieszkalną wielorodzinną na działce [...], arkusz [...], obręb J., w [...] przy ul. [...]. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach, udokumentowanych w aktach administracyjnych. Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2015 r. [...] sp.k. wystąpiła o ustalenie na jej rzecz warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego (niemieszkalnego) parterowego na działce [...], będącego przedłużeniem oficyny, na cele mieszkalne (k. 1-8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie, na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji Prezydent ustalił krąg stron postępowania (k. 9-17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z dokumentów wynika, że dane adresowe wpisane do ewidencji gruntów dotyczące jednej ze współwłaścicielek działek sąsiednich w stosunku do inwestycji (działek 11 i 13) są nieaktualne. Ustalono, że osoba ta posiada pobyt stały w [...] (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r., [...] Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (k. 18-20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zawiadomienia nie wysłano do A. L.. Dnia 18 maja 2015 r. [...] B. B. i [...] Z. C. przygotowały analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami i wskazaniami datowanymi na 25 maja 2015 r. – stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.s.s.u.w.") i w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 1945 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.p.z.p.") (k. 31-36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W analizie zwrócono uwagę, że planowania inwestycja projektowana jest w już istniejącym budynku i nie spowoduje zmiany parametrów takich jak: wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, linii zabudowy, geometria dachu i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Odstąpiono więc od ich badania w analizie. Gdy chodzi o funkcję zabudowy (która właśnie podlegać ma zmianie), to ustalono, że otoczenie inwestycji stanowi funkcjonalne śródmieście miasta [...]. Obszar wpisany jest do rejestru zabytków jako zespół urbanistyczno-architektoniczny najstarszych dzielnic [...] ([...], decyzja z dnia [...] 1982 r.). We wskazaniach do analizy (k. 35 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji) doprecyzowano, że badaniu podlegały nieruchomości położone przy ul. [...] oraz przy ul. [...], 7, 9 i 11. Wśród nich dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna zrealizowana w przeważającej formie śródmiejskich kamienic w zabudowie pierzejowej. Jest to także typowa zabudowa śródmiejska wielorodzinna z usługami w parterach i zabudowa usługowa. W ocenie autorek analizy zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku usługowym na funkcję mieszkalną skutkuje intensyfikacją zabudowy mieszkaniowej w obrębie jednej działki , co z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego na obszarze śródmieścia jest jak najbardziej uzasadnione. Podobne inwestycje związane z adaptacja zarówno pomieszczeń strychowych jak i budynków gospodarczych czy usługowych położonych w głębi działek mają miejsce w sąsiedztwie w całej strefie śródmiejskiej. Autorki analizy uznały, że inwestycja kontynuuje zastaną w obszarze analizowanym funkcję, nie zaburzy ładu przestrzennego oraz uwzględnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Projekt decyzji również został przygotowany przez jedną z autorek analizy urbanistycznej (k. 44-50 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na jego podstawie uzyskano stosowne uzgodnienie (k. 41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2015 r., [...], [...] Prezydent, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalił na rzecz [...] s.k. wnioskowane warunki zabudowy (k. 61-70 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od decyzji odwołał się J. J., jeden z właścicieli działek sąsiednich (79-80, por. też k. 10-11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] września 2016 r., [...] (k. 90-96 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W decyzji odniesiono się szeroko do uwarunkowań urbanistycznych terenu otaczającego inwestycję, także odniesiono się do zarzutów odwołującego się. W szczególności zaznaczono, że decyzja nie dotyczy bramy wjazdowej na posesję (J. J. wyrażał obawy dotyczące intensyfikacji ruchu w tym miejscu), jak również nie dotyczy przebudowy dachu (Kolegium zauważyło, że uwagi organu w tej kwestii dotyczyły wytycznych [...] Konserwatora Zabytków zawartych w piśmie z dnia 5 maja 2015 r., [...] Od decyzji z dnia [...] września 2016 r. J. J. wniósł skargę, jednak została ona oddalona wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r., II SA/Po 977/16 (obecnie prawomocnym – zob. k. 133-141 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., II OSK 3223/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną od powyższego orzeczenia (jest to okoliczność znana obecnie orzekającemu Sądowi z urzędu). Pismem z dnia 2 stycznia 2018 r. A. L., reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Prezydenta o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] (k. 9-12 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Pismem z dnia 9 stycznia 2018 r., [...] Prezydent przekazał akta do Kolegium zgodnie z właściwością (stosownie do art. 150 § 1 K.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., [...] (k. 66-67 akt administracyjnych organu drugiej instancji) Kolegium wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzja z dnia [...] września 2017 r., [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2015 r., [...], [...] Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Kolegium na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia [...] września 2017 r., [...] (k. 78-82 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach decyzji Kolegium przeanalizowało przebieg postępowania i podkreśliło, że pełnomocni A. L. nie podniósł żadnej innej okoliczności, aniżeli to, że jego mocodawczyni nie brała udziału w postępowaniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. L. podniosła, że inwestycja, której dotyczy sprawa, nie jest zgodna z wymaganiami ładu przestrzennego i zmienia go. Zmiana sposobu użytkowania budynku spowoduje ograniczenie jej prawa własności. Wynikać to będzie z konieczności zachowania odpowiednich odległości w razie ewentualnych inwestycji. Wyjaśniono także, że projektowana zmiana sposobu użytkowania nie kontynuuje funkcji obiektów budowlanych. Dojdzie także do przesunięcia linii zabudowy w kierunku działki sąsiedniej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] Kolegium na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach decyzji Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W skardze A. L. zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i dopuszczenie zabudowy, która spowoduje ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości sąsiedniej, której współwłaścicielką jest skarżąca oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie faktu, że planowana zabudowa nie spełnia wymogów ładu przestrzennego. Wskazując na powyższe A. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] 2015 r., [...], [...] W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępnie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania. A. L., jako współwłaścicielka działek sąsiadujących z inwestycją (11 i 13, zob. k. 10 i 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), była stroną postępowania, w ramach którego wydano decyzję Prezydenta z dnia [...] 2015 r., [...], [...] o warunkach zabudowy, a następnie decyzję Kolegium z dnia [...] września 2017 r., [...]. W postępowaniu tym nie brała udziału bez swojej winy, stąd postępowanie mogło być wznowione (art. 149 § 1 K.p.a.). Skoro przy tym przesłanka wznowieniowa okazała się bezsporna, to oznacza, że w postępowaniu wznowieniowym organ mógł przejść do etapu ponownego "otwarcia" i rozpoznania sprawy co do istoty (art. 149 § 2 in fine K.p.a.). Powyższe oznacza, że należało co do zasady we wznowionym postępowaniu ponownie i w pełnym zakresie zbadać zasadność ustalenia na rzecz [...] s.k. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na funkcję mieszkalną wielorodzinną na działce [...] przy ul. [...]. Podkreślenie w poprzednim akapicie zwrotu "co do zasady" nastąpiło celowo, gdyż w sprawie zaistniała okoliczność procesowa, która znacząco ogranicza możliwości przyjęcia na obecnym etapie odmiennej, aniżeli dotychczas prezentowano, oceny sprawy. Otóż decyzja Kolegium z dnia [...] września 2016 r. objęta była skargą J. J., a prawomocnym obecnie wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r., II SA/Po 977/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę tą oddalił. Wyrok ten wiąże w sprawie sąd i organy na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), a jako, że jest prawomocny – także w oparciu o art. 170 P.p.s.a. Warto w tym miejscu przypomnieć, że w wyroku II SA/Po 977/16 Sąd odniósł się do naruszeń, które obecnie ponownie zgłasza A. L.. Wskazano, że kluczowe w rozpatrywanej sprawie okazało się zbadanie, czy planowana zmiana sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce [...] odpowiada wymogom ładu przestrzennego. Sąd (II SA/Po 977/16) zaznaczył, że w tym celu Prezydent sporządził analizę urbanistyczną. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości 66 m od granicy działki inwestora, co odpowiada minimalnym wymogom z § 3 r.s.s.u.w. Na tak wyznaczonym terenie występuje zespół obiektów budowlanych, tworzący całość urbanistyczną pozwalającą na ustalenie warunków dla nowej zabudowy. Rozważane zamierzenie budowlane znajduje się przy tym w obszarze śródmieścia i wpisane jest do rejestru zabytków jako zespół urbanistyczno-architektoniczny najstarszych dzielnic Miasta P.. Na terenie tym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zrealizowana w przeważającej mierze w formie śródmiejskich kamienic w zabudowie pierzejowej. Funkcję mieszkaniową obiektów budowlanych uzupełnia funkcją usługowa, zlokalizowana na parterze budynków lub w budynkach pomocniczych. Sąd (II SA/Po 977/16) podkreślił, że okoliczności te nie były również kwestionowane przez skarżącego. Ten wywodził jedynie, że zabudowa mieszkaniowa powinna być sytuowana w części frontowej nieruchomości, a nie w części tylnej, jak w niniejszej sprawie. Sąd nie podzielił tego argumentu. Wyjaśnił, że zabudowa nie musi bowiem dokładnie powielać istniejącego układu architektoniczno-urbanistycznego, lecz raczej powinna z nim tworzyć harmonijną całości. Z tej perspektywy zlokalizowanie funkcji mieszkaniowej na tyłach posesji kontynuuje dotychczasowy ład przestrzenny, stanowiąc spójny element istniejącej już kompozycji budynków. Zdaniem Sądu trafnie zatem organy pozytywnie załatwiły wniosek z dnia 13 kwietnia 2015 r. W wyroku II SA/Po 977/16 odniesiono się także do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sąd podkreślił, że interes, o jakim mowa w powołanym przepisie, jest interesem prawnym, a zatem wynika on z określonej normy prawny, wyznaczającej granice kształtowania ładu przestrzennego. Interes ten ma ponadto charakter konkretny, obiekty i indywidualny. Wymogu ten nie spełnia interes ogólny lub jedynie hipotetyczny. Tego rodzaju zainteresowanie wynikiem postępowania administracyjnego zalicza się natomiast do interesu faktycznego, nieobjętego zakresem zastosowania art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Oceniając z tej perspektywy zarzuty skarżącego Sąd (II SA/Po 977/16) uznał, że nie wykazał on, by art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. uzasadniał odmowę ustalenia warunków zabudowy dla rozważanego przedsięwzięcia. Kwestia generowania nadmiernych uciążliwości została bowiem ujęta zbyt ogólnie, bez wskazania normy prawnej, która miałaby uzasadniać ograniczenia w zagospodarowaniu działką sąsiednią. Zabudowa mieszkaniowa ze swej istoty stanowi źródło mniejszych uciążliwości niż zabudowa usługowa. Ta ostatnia wiąże się bowiem w szczególności z wizytami klientów zakładów usług, a więc pośrednio także z dodatkowym ruchem samochodowym. Wprowadzenie zabudowy o funkcji mieszkaniowej powinno więc przyczynić się do zmniejszenia natężenia pojazdów mechanicznych. Sąd (II SA/Po 977/16) zaznaczył nadto, że nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenie prawa własności nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Nie zgodził się, że realizacja inwestycji ograniczy możliwość zabudowy jego gruntów, gdyż konieczne stanie się zachowanie surowszych wymogów co do odległości nowych budynków od budynków mieszkalnych. Argument ten okazał się ogólny i hipotetyczny. Jeśli chodzi o ostatni z wymienionych wyżej zarzutów, to również Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 3223/17) nie podzielił stanowiska skarżącego wówczas J. J.. Mając na uwadze wiążący charakter wyroków II SA/Po 977/16 i II OSK 3223/17 Sąd obecnie orzekający stwierdza, że nie znajduje aktualnie żadnych podstaw, aby wyeliminować z obrotu decyzje z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] oraz z dnia [...] 2018 r., [...] W orzeczeniach tych rozstrzygnięto bowiem w trybie wznowieniowym sprawę w sposób tożsamy z tym, jak rozstrzygniętą ją uprzednio. Owo uprzednie rozstrzygnięcie zostało natomiast ocenione we wiążącym i prawomocnym wyroku jako prawidłowe. Sąd obecnie orzekający zaznacza też, że niezależnie od art. 153 i 170 P.p.s.a. badał w całości dokumentację sprawy (z czego sprawozdanie złożono w części wstępnej niniejszego uzasadnienia) i nie stwierdził po stronie Kolegium żadnych uchybień. Analiza akt administracyjnych pozwala przyjąć ocenę zawartą w wyrokach II SA/Po 977/16 i II OSK 3223/17 jako trafną, a zarazem adekwatną także do niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę A. L. na podstawie art. 151 P.p.s.a.