II SA/Po 330/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus del. sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Ł.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Ł.P. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ M. Bohdanowicz /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus MK W dniu 12.11.2002 r. Ł.P.. wniosła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej prośbę o udzielenie "pomocy finansowej na bieżące potrzeby (...) rodziny w związku z trudną sytuacją życiową", wskazując iż jest bezrobotna, mąż jest chory i rodzina uzyskuje niskie dochody, na co przedłoży dowody podczas wywiadu środowiskowego. Do przeprowadzenia takiego wywiadu jednak nie doszło, co wynika z notatki służbowej z dnia 15.11.2002 r., oraz z pisma Ł. P. do Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 15.11.2002 r. Z w/w pisma wynika, że w dniu 15.11. dwóch pracowników socjalnych Ośrodka przybyło do Państwa P., celem przeprowadzenia wywiadu, ci zaś nie zgodzili się na wywiad w obecności dwóch osób. Pracownikowi socjalnemu, który zgodnie z ustaleniem telefonicznym miał przeprowadzić wywiad, towarzyszyła druga osoba. Ponieważ obecność "osoby towarzyszącej" miała negatywny wpływ na przeprowadzane wcześniej wywiady, wobec tego Ł. P. poprosiła o wejście do mieszkania tylko pracownik socjalnego: M. W., ta jednakże odmówiła powołując się na polecenie Kierownika Ośrodka. Z notatki wynika, że drugi pracownik socjalny został oddelegowany przez Kierownika w/w Ośrodka jako "świadek rozmowy" z uwagi na nieprzyjemne zachowanie Państwa P. w czasie poprzednich wizyt. W dniu [...] r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją nr [...] odmówiła M. P. przyznania pomocy na bieżące potrzeby rodziny, wskazując jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia m. in. art. 43 ust. 3a ustawy z 29.11.1990 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz §5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 8.09.2001 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 1220). W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył tekst obu przepisów oraz uznał że zachowanie Ł. P. w dniu 15.11.2002 r. wobec pracowników socjalnych Ośrodka "nie świadczy o potrzebie uzyskania pomocy dla swojej rodziny a jedynie o celowym utrudnianiu pracy Ośrodka". W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu, wniosek strony pozostawiono bez rozpoznania. W obszernym odwołaniu z dnia 27.11.2002 r. Ł. P. zarzuca, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bo bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, mimo iż pracownik socjalny przybył w umówionym dniu do miejsca zamieszkania. Przybył jednak z osobą towarzyszącą i "nie potrafił udokumentować obecności tej osoby" i ta osoba nie przedstawiła stosownego dowodu na to, że "jest pracownikiem socjalnym w w/w Ośrodku; gdyż legitymację pracownika socjalnego posiadała tylko Pani W.". Dalej Ł. P. przytacza sens art. 77 i 103 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego, twierdząc, iż zaskarżona decyzja je narusza. Decyzją z [...] Nr [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ w uzasadnieniu wskazał na cel pomocy społecznej, warunki przyznawania świadczeń z tego tytułu oraz zadanie (funkcję) wywiadu środowiskowego. W związku z tym ostatnim, organ podkreślił konieczność współdziałania wnioskującego o świadczenie z pomocy społecznej z pracownikiem socjalnym, akcentując "interes w aktywnej postawie wnioskodawcy" oraz prawo pracownika socjalnego domagania się takiej postawy od wnioskodawcy. W tym miejscu organ wskazał wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z 20.12.2001 r. (II SA/Po 1662/00). Organ odwoławczy ocenił działania organu I instancji jako prawidłowe, w szczególności wobec postawy, jaką Ł. P. zajmowała w toku wcześniejszych postępowań. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie wyczerpane zostały przesłanki wskazane w art. 6 ust. 1a ustawy o pomocy społecznej, a to oznacza odmowę przyznania pomocy ze środków pomocy społecznej. W dniu 14.02.2003 r. Ł. P. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu skargę na decyzję SKO z [...] r. Skarżąca zarzuca organowi odwoławczemu "jednostronne rozpatrzenie" odwołania, bez dokładnego zbadania okoliczności wskazanych w jej wyjaśnieniach. Organ I instancji, błędnie uzasadnił swoją decyzję odmowną brakiem współdziałania z pracownikiem socjalnym, bowiem Skarżąca nie odmówiła przeprowadzenia wywiadu tylko ten nie został przeprowadzony z winy pracownika socjalnego. Ł. P. zarzuciła też błędne zacytowanie przez kierownika MG OPS przepisów wykonawczych w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skarżąca wskazuje także, iż w dniu 27.11.2002 r. wniosła do Burmistrza Miasta i Gminy skargę na działalność MG OPS, która, wg przekazanych jej informacji, zostanie rozpatrzona na sesji Rady Miejskiej w dniu 28.02.2003 r. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organy I i II instancji art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa). Organy w toku postępowania nie uwzględniły też dyrektyw płynących z zasady uwzględniania słusznego interesu strony, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasady wysłuchania stron (art. 7, 8 i 10 kpa). W sprawie nieprawidłowo zinterpretowano i zastosowano art. 6 ust. 1 a) ustawy z 22.11.1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 1998, Nr 64, poz. 414, ze zm.). W sprawie bezsporny jest fakt, iż Skarżąca i pracownik socjalny Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, M.W. uzgodnili dzień i godzinę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, mianowicie 15.11.2002 r. godz. 1200 (k-3 i k-10). Bezsporny jest też fakt, iż do przeprowadzenia wywiadu, w umówionym terminie zgłosiła się M.W. z drugą osobą (dowody – jak wyżej). Strony zgodnie też podnoszą, iż do przeprowadzenia wywiadu nie doszło. Każda ze stron wskazuje jednak inne tego przyczyny. Skarżąca twierdzi, iż "osoba towarzysząca pracownikowi socjalnemu nie potrafiła udokumentować, że jest pracownikiem socjalnym" (k-7), wobec tego zaprosiła do mieszkania tylko M. W. w celu przeprowadzenia wywiadu, ta jednak "tego nie uczyniła" (k-2). Organ I instancji twierdzi, że wywiad nie został przeprowadzony, ponieważ Ł. P. nie wyraziła zgody na wejście dwóch pracowników socjalnych. Organ II instancji określił tę postawę jako "brak współdziałania" ze strony Skarżącej. Rozbieżności z punktu widzenia istotnych dla sprawy wymogów prawa, które dalej zostaną przytoczone, sprowadzają się do tego, czy B. K., określana przez Skarżącą jako "osoba towarzysząca", a przez organy I i II instancji jako pracownik socjalny MGOPS, miała w momencie zgłoszenia, się celem przeprowadzenia wywiadu, legitymację pracownika socjalnego i czy ją okazała. Jeżeli nie, to Skarżąca miała prawo nie zgodzić się na przeprowadzenie wywiadu. Zdaniem Sądu, dopiero udowodnienie tego faktu umożliwia uznanie zachowania się Skarżącej jako brak współdziałania. W myśl art. 43 ust. 1 obowiązującej w datach wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej ustawy z 29.11.1990 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.): Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (...). Wywiad przeprowadza pracownik socjalny (...). W myśl obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 18.09.2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 1220): Pracownik Socjalny przeprowadzający wywiad okazuje legitymację pracownika socjalnego. Wzór legitymacji pracownika socjalnego określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (§ 4). Jak wynika z w/w przepisów, koniecznym warunkiem rozstrzygania w sprawach przyznania świadczeń z pomocy społecznej, jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (który jest swoistym trybem postępowania dowodowego (wyrok NSA z 7.05.2002 r., I SA 3337/01, LEX nr 81651), zgodnie z wymogami prawa. Prawo wymaga, aby wywiad przeprowadzał pracownik socjalny i nakłada na niego obowiązek ("pracownik socjalny (...) okazuje") okazania legitymacji pracownika socjalnego. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, czy B. K. miała w dniu 15.11. o godz. 1200 legitymację pracownika socjalnego i czy ja okazała (bądź usiłowała okazać) Skarżącej. Do tej okoliczności nie odnosi się w swojej decyzji organ I instancji. Organ II instancji, na wyraźnie sformułowany przez Skarżącą w odwołaniu zarzut, że legitymację miała tylko M. W., nie odpowiedział, co należy rozumieć w ten sposób, iż organ okoliczności tej nie badał. Ta okoliczność zaś ma istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego i prawidłowego zastosowania właściwej normy prawnej. Należy dodać, iż również w odpowiedzi na skargę SKO nie odniosło się do zarzutu braku legitymacji przez osobę towarzyszącą pracownikowi socjalnemu. Zatem nie wyjaśnienie w/w okoliczności osłabia argument podnoszony przez ograny I i II instancji, że Skarżąca nie współdziałała z pracownikiem socjalnym. Brak zgody na przeprowadzenie wywiadu jest, zdaniem Sądu, przejawem braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 6 ust. 1a ustawy o pomocy socjalnej, zaś ta okoliczność, w myśl cyt. przepisu, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z opieki społecznej. W tym miejscu należy dodać, iż na w/w art. 6 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia powołał się tylko organ II instancji. Pozostając przy podstawach materialnoprawnych, Sąd nie podziela opinii Skarżącej, iż brak przeprowadzenia wywiadu uniemożliwił organowi I instancji podjęcie decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Swoje stanowisko Sąd opiera na interpretacji art. 43 ust. 3 łącznie z art. 43 ust. 3b ustawy z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej, zaś wprost taką podstawę prawną stanowi art. 6 ust. 1a tej ustawy. Powracając do treści artykułu art. 6 ust. 1a ustawy o pomocy społecznej, należy stwierdzić, iż sposób określenia kompetencji organu w w/w przepisie, poprzez użycie słowa "może" oznacza, iż ustawodawca pozostawił rozstrzygnięcie uznaniu organu. W każdym przypadku organ musi zatem ustalić i ocenić całokształt okoliczności faktycznych, kierując się także wytycznymi płynącymi z art. 7 kpa. Dlatego też Sąd jest zdania, iż jednokrotna próba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie upoważnia do kategorycznej oceny postawy Skarżącej jako "braku współdziałania" z pracownikiem socjalnym, zwłaszcza wobec niewyjaśnienia, czy osoba towarzysząca umówionemu na przeprowadzenie pracownikowi socjalnemu spełniała wymogi formalne, wyznaczone przepisami prawa. Wobec pisma Skarżącej z dnia 15.11.2002 r. i znanej organowi postawy Skarżącej w podobnych sprawach, należało, kierując się kryterium słusznego interesu strony oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ponowić próbę przeprowadzenia wywiadu, formalizując w/w czynności. W związku z ostatnio podniesioną kwestią, Sąd wskazuje na odmienną rolę notatki służbowej (art. 72 kpa) i protokołu (art. 67 § 1 kpa). Różnice te, na tle sprawy dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej, wyjaśnia NSA w wyroku z 12.04.2000 r. (II SA/Gd 1089/98) stwierdzając, iż z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia", sporządza się protokół. Zdaniem Sądu, taką "czynnością" jest odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. O wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ppsa nie orzeczono w związku z treścią art. 149 ust. 1 nowej ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). W myśl w/w artykułu, z dniem 1.05.2004 r. wygasły decyzje podjęte na podstawie starej ustawy. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, rozwiązanie zawarte w w/w przepisie nie uniemożliwia jednak sądowej kontroli prawidłowości zaskarżonych decyzji administracyjnych podjętych na podstawie starej ustawy (vide Rzeczpospolita z dnia 9.03.2005 r. artykuł A. Rosy, Wygasła decyzja podlega kontroli). Podzielając wyżej wymienione stanowisko należy nadto zauważyć, że sądy administracyjne dokonują oceny zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej pod kątem jej legalności w świetle stanu faktycznego sprawy istniejącego w chwili jej wydania i w świetle obowiązującego wówczas prawa (m in. wyrok NSA z 17.11.1982 SA/Kr, 664/82; ONSA 1982/2/106). Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku Ł. P. organ I instancji będzie stosował aktualnie obowiązujące przepisy prawne, tj. przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.; art. 150), w tym dotyczące postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej (rozdz. 7) oraz przepisy wykonawcze, w myśl art. 159 w/w ustawy, uwzględniając wyżej zawarte wskazania. /-/ M. Bohdanowicz /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus MK