II SA/Po 330/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ B. Kamieńska Wójt Gminy decyzją z [...] Nr [...] na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwały Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w [...] i [...] (Dz.Urz. Woj. Nr [...], poz. [...]) ustalił dla A.S. jednorazową opłatę w wysokości 1004,70 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], gmina [...], oznaczonej nr ewidencyjnym 561 o pow. 0,0872 ha, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ I instancji argumentował, że wymieniona działka zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Gminy z [...] Nr [...]) znajdowała się na terenie przeznaczonym w części (ok. 1/2) pod użytki rolne oraz w pozostałej części na terenie zabudowy jednorodzinnej z możliwością przydomowego miejsca pracy nieuciążliwego dla otoczenia. Uchwałą z [...] zmieniono przeznaczenie przedmiotowej działki na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN). W dniu 29 kwietnia 2004 r., przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego mającej wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości A.S. sprzedał przedmiotową działkę. W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca stwierdził, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu stanowi kwotę 6698 zł. Stosownie do powołanej uchwały procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 15%, w związku z czym kwota tzw. "renty planistycznej" wyniosła 1004,70 zł. Organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie znalazł zastosowania przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący pomniejszenia opłaty o wartość poczynionych nakładów na nieruchomość, gdyż został on uchylony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), a ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych regulujących jej wpływ na postępowanie w toku, wszczęte przed zmianą przepisów. A.S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak odliczenia od opłaty poczynionych nakładów. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 5, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawnych, zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości umniejszenia wyznaczonej opłaty o koszty mające wpływ bezpośrednio na wartość nieruchomości, a także inne koszty poniesione przez właściciela gruntu. A.S. wniósł skargę na powyższa decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zarzucił naruszenie przepisu art. 36 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ewentualnie przepisu art. 37 ust. 2 tejże ustawy oraz art. 107 kpa poprzez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych przed wejściem w życie tejże ustawy tj. przed dniem 10 lipca 2003 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. Ponadto podniósł, że w dacie zbycia nieruchomości tj. 29 kwietnia 2004 r. również obowiązywał przepis art. 37 ust. 2 ustawy z 2003 r. pozwalający na dokonanie odliczeń wartości nakładów od opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący zarzucił, że Kolegium, że nie rozstrzygnęło problemu obowiązywania konkretnych przepisów prawa obowiązujących w dacie zbycia nieruchomości i w czasie realizacji uchwały Rady Gminy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację powołaną w zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdzono, iż aktualnie w orzecznictwie nie daje się Gminie prawa do odliczenia nakładów poniesionych przez zbywcę nieruchomości, które mogły wpłynąć na jej wartość, jeżeli decyzję wydano po wejściu w życie nowych przepisów tj. po 22 września 2004 r. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 107 kpa wskazano, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane przepisem elementy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i wyrokiem z dnia 28 września 2006r. ją oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Administracyjny przytoczył motywy rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji I i II instancji, a w rozważaniach prawnych wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest treść przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u.p.z.p.), a wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Następnie Sąd przyjął, że zgodnie z zasadą legalności działania (art. 6 kpa) organy administracji prawidłowo rozstrzygnęły sprawę na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania, czyli na podstawie treści art. 36 i 37 u.p.z.p. znowelizowanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). W konsekwencji organy słusznie nie pomniejszyły opłaty planistycznej o wysokość nakładów poniesionych przez skarżącego na przedmiotowej nieruchomości z uwagi na uchylenie przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 10 pkt 4 lit a ustawą o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw). Ustawodawca zmieniając ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zakresie nie zawarł jednocześnie przepisów przejściowych pozwalających na wsteczne stosowanie dyspozycji art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po wejściu w życie nowelizacji. W ocenie Sądu Administracyjnego niesłuszny był także zarzut skarżącego, że w niniejszej sprawie zgodnie z treścią art. 85 ust. 1 u.p.z.p. zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepisy u.p.z.p. weszły w życie z dniem 11 lipca 2003 r. (art. 89 ustawy), zaś postępowanie administracyjne w omawianej sprawie zostało wszczęte w dniu 20 lipca 2004 r., w związku ze sprzedażą przedmiotowej działki, która to sprzedaż miała miejsce w dniu 29 kwietnia 2004 r. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez A.S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że co do zasady wiąże stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Uwzględnić jednak należy, że gdy powyższa zasada niesie niekorzystne skutki dla strony, jej zastosowanie naruszałoby wartości demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, a takim państwem jest z mocy art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa uzależnione jest od wykazania ważnego interesu publicznego, a sprawdzenie czy w danym przypadku taki ważny interes występuje dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej - Trybunał lub sąd. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za poglądem, według którego w razie braku wyraźnych regulacji, co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość i takiego sposobu zasadnie oczekiwał skarżący. Nie ulega więc wątpliwości, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a który poniósł nakłady mające wpływ na jej wartość w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 u.p.z.p., przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003r., nie może być wykluczony z kręgu osób, którym opłatę taką można pomniejszyć o przedmiotowe nakłady. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że sąd ponownie rozpoznający sprawę powinien stosować się do wyjaśnień istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wobec powyższego organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. Kwestia ta została w niniejszej sprawie przesądzona w wytycznych wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 206/07), który stwierdził, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a który poniósł nakłady mające wpływ na jej wartość w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003 r., uchylającej powyższy przepis, nie może być wykluczony z kręgu osób, którym opłatę taką można pomniejszyć o przedmiotowe nakłady. Wynika to również z kształtującego w tym kierunku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego, a który podejmował czynności prawne związane ze zbyciem tytułu prawnego do nieruchomości, w okresie obowiązywania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wejściem w życie noweli do tej ustawy, nie powinien być obciążony obowiązkami innymi niż te, które wynikały z unormowań obowiązujących w dacie podejmowania czynności prawnej skutkującej ustaleniem opłaty. Przypomnieć jedynie należy, że sposób obliczenia opłaty planistycznej wskazany został w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. W świetle przepisu ust. 2 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującego do dnia 21 września 2004 r., tak obliczoną opłatę planistyczną "pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości". Zgodnie z treścią art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do szczególnych zasad określania wartości nieruchomości należy sięgać do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i wydanego na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązującego w czasie nabycia przez skarżącego prawa do odliczenia poniesionych nakładów, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 230, poz. 1924) i regulujących powyższa kwestię przepisów § 50 i nast. W sytuacji określonej w przepisie art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w pierwotnym brzmieniu) należy kierować się zasadą ustanowioną w przepisie art. 37 ust. 1 tej ustawy i najpierw określić wartość nieruchomości na dzień sprzedaży, czyli przy uwzględnieniu stanu nieruchomości będącego wynikiem poniesionych nakładów - jeżeli miały one wpływ na wzrost wartości nieruchomości w rozumieniu przepisu ust. 2 art. 37 - a następnie odliczyć te nakłady od ustalonej opłaty planistycznej. Nie budzi wątpliwości, że celem uregulowania zawartego w art. 37 ust. 2 było obciążenie zbywcy nieruchomości opłatą planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącego wynikiem uchwalenia (zmiany) planu miejscowego, a nie innych czynników – nakładów na nieruchomość. Jeżeli więc dokonane nakłady wpłynęły na wielkość opłaty planistycznej, bo spowodowały wzrost wartości nieruchomości przyjęty dla ustalenia tej opłaty, to należy stosować reguły z art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pierwotnym brzmieniu. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne będzie zatem wyjaśnienie powyższych okoliczności. Organ I instancji winien ponownie ustalić stan faktyczny w niniejszej sprawie poprzez prawidłowe wyliczenie poniesionych nakładów na przedmiotowej działce nr 561 i określenie ich wysokości. Następnie ocenić zebrany materiał dowodowy w świetle treści przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustalić wysokość należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej działki, ewentualnie uwzględniając wydatki poniesione przez jej właściciela, jeżeli miały one wpływ na wzrost wartości działki, której dotyczy niniejsze postępowanie. Przy czym zauważyć należy, że nakłady, o których mówi skarżący poczynione zostały na większej nieruchomości niż przedmiotowa działka, której dotyczy niniejsze postępowanie. Dlatego przy umniejszeniu opłaty planistycznej uwzględnić można jedynie odpowiednią ich część, poniesioną w odniesieniu do przedmiotowej działki nr 561. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że kierując się regułą wynikającą z przepisu art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie naruszono bowiem przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej pierwotnym brzmieniu, co miało wpływ na wynik sprawy oraz doszło do innego naruszenia przepisów postępowania (art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), a nadto art. 135, 152 i 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. W toku powtórnego rozpatrzenia niniejszej sprawy powinnością organu orzekającego będzie uwzględnienie oceny faktycznej i prawnej oraz wskazań zamieszczonych w niniejszym wyroku. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MK