II OSK 206/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II SA/Po 367/06 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Po 365/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] ustalającą jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w C., gm. T. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] (Dz.Urz. Woj.[...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.) nastąpiła zmiana przeznaczenia wymienionej działki z użytków rolnych na teren zabudowy mieszkaniowej. W dniu [...] nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości. Według opinii rzeczoznawcy różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, stanowi kwotę [...] zł. W myśl powyższej uchwały procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 15%, w związku z czym wysokość renty planistycznej wynosi [...] zł. Na decyzję organu odwoławczego A. S. złożył skargę do sądu administracyjnego podnosząc, że stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do spraw wszczętych przed dniem 10 lipca 2003r. należy stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Na podstawie tej ostatniej ustawy możliwe było pomniejszenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o poniesione nakłady mające wpływ na wartość tej nieruchomości. Na takie odliczenie pozwalał też przepis art. 37 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że na skutek uchwalenia zmiany planu miejscowego wartość nieruchomości skarżącego wzrosła. W tej sytuacji wartość sprzedawanych sukcesywnie działek zasadnie została ustalona na dzień ich sprzedaży. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji podniósł, że wskazany przez skarżącego przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą z dniem 22 września 2004r. na podstawie art. 10 pkt 4 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), a zatem nie obowiązywał w chwili wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...]. W odniesieniu natomiast do zarzutu, że w sprawie nie zostały zastosowane przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., Sąd wskazał, że ustawa z dnia 27 marca 2003r. weszła w życie w dniu 11 lipca 2003r., zaś postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...] lipca 2004r. W związku z powyższym zarzut ten jest w ocenie Sądu niezasadny. Od powyższego wyroku A. S. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący wniósł nadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego za obie instancje. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego skoro zbycie nieruchomości nastąpiło w dniu [...], to zgodnie z wymogami państwa prawa i zasadą praworządności sprawa powinna być rozstrzygnięta na podstawie przepisów obowiązujących w tej dacie. Odmienny pogląd Sądu stanowi o naruszeniu przez ten Sąd przepisu art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W dodatkowym piśmie z dnia 18 lutego 2008r. skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 1837/06 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił jego skargę kasacyjną w analogicznej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do regulacji art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 września 2004 r. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało pomniejszyć o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego w okresie między uchwaleniem (zmianą planu), a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r. przywołana wyżej regulacja art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została uchylona. Brak przepisów przejściowych w tej mierze spowodował, że organy administracji orzekające w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji przyjęły, a Sąd pogląd ten podzielił, iż w takiej sytuacji z dniem wejścia w życie ww. nowelizacji brak jest podstaw do uwzględnienia możliwości przedmiotowych odliczeń, nawet wówczas gdy poczynione nakłady miały miejsce w dacie obowiązywania regulacji art. 37 ust. 2 powołanej ustawy. Poglądu takiego, zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku w odniesieniu do niniejszej sprawy nie sposób podzielić. Co prawda zgodzić się trzeba z organami administracji, orzekającymi w sprawie oraz Sądem pierwszej instancji, że co do zasady, wiąże stan prawny w dacie orzekania, o ile oczywiście ustawodawca nie stanowi inaczej, to nie sposób nie zauważyć, że wówczas gdy zmiana niesie niekorzystne skutki dla strony, stosowanie ww. zasady naruszałoby wartości demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, a takim państwem jest z mocy art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska. Tym samym, jeżeli decyzja organu administracji jest wydawana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu w niniejszej sprawie po uchyleniu ust. 2 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odbierającej możliwość odliczenia od opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nakładów poczynionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego mających wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości, to trzeba wziąć pod uwagę podstawową zasadę współczesnego prawa intertemporalnego, podkreślaną także w orzecznictwie (zob. np. wyrok SN z dnia 26 lipca 1991 r. PRN 34/91, Lex nr 10905) - regułę tempus regit actum oznaczającą, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie gdy ono miało miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa uzależnione jest od wykazania ważnego interesu publicznego (por. wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K 9/92, OTK 1993). Sprawdzenia czy w danym wypadku taki ważny interes występuje dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej – Trybunał lub sąd (por. uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r. OPS 14/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 101). W demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne jest arbitralne znoszenie lub ograniczanie praw podmiotowych przysługujących jednostce. Ograniczenie niewadliwie nabytych praw obywateli przez ustawodawcę jest wprawdzie dopuszczalne, gdy przemawia za tym inny prawnie chroniony interes publiczny, ale zawsze przy zastosowaniu procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami. Za wyżej zaprezentowanym poglądem przemawia też zasada pewności prawa. Zasada ta w szczególnie silny sposób działa tam, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośrednio władzy publicznej. W konsekwencji należy opowiedzieć się za poglądem, według którego w razie braku wyraźnych regulacji co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość i takiego sposobu zasadnie oczekiwała w niniejszej sprawie strona skarżąca. Z kolei organy administracji, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji nie robiąc tego, zasadnymi uczyniły zarzuty skargi kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości w świetle powyższego wywodu, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a który poniósł nakłady mające wpływ na jej wartość w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003 r., uchylającej ten przepis, nie może być wykluczony z kręgu osób, którym opłatę taką można pomniejszyć o przedmiotowe nakłady. W tym też kierunku idzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z dnia 20 grudnia 2006r., II OSK 626/06 oraz z dnia 29 czerwca 2007r., II OSK 988/06). Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.